[CJUE]: Este conformă cu dreptul Uniunii reglementarea, din dreptul intern al României (Legea nr.203/2012), care instituie obligativitatea deținerii unui permis de conducere pentru a putea conduce mopede, precum și condiționarea eliberării acestui permis de promovarea unor probe și/sau examinări similare celor impuse pentru conducerea altor autovehicule

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a patra)

26 aprilie 2017

„Trimitere preliminară – Transporturi – Transporturi rutiere – Permis de conducere – Directiva 2006/126/CE – Articolul 13 alineatul (2) – Noțiunea «drept de conducere acordat înainte de 19 ianuarie 2013» – Reglementare națională de transpunere a acestei directive – Obligația persoanelor care înainte de intrarea în vigoare a acestei reglementări erau autorizate să conducă fără permis mopede de a obține un permis de conducere”

În cauza C‑632/15,

având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Înalta Curte de Casație și Justiție (România), prin decizia din 12 noiembrie 2015, primită de Curte la 30 noiembrie 2015, în procedura

Costin Popescu

împotriva

Guvernului României,

Ministerului Afacerilor Interne,

Direcției Regim Permise de Conducere și Înmatriculare a Vehiculelor,

Direcției Rutiere,

Serviciului Public Comunitar Regim Permise de Conducere și Înmatriculare a Vehiculelor,

CURTEA (Camera a patra),

compusă din domnul T. von Danwitz, președinte de cameră, domnii E. Juhász (raportor) și C. Vajda, doamna K. Jürimäe și domnul C. Lycourgos, judecători,

avocat general: domnul H. Saugmandsgaard Øe,

grefier: domnul A. Calot Escobar,

având în vedere procedura scrisă,

luând în considerare observațiile prezentate:

–        pentru domnul Popescu, de el însuși;

–        pentru guvernul român, de R.‑H. Radu, de O.‑C. Ichim și de E. Gane, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul slovac, de B. Ricziová, în calitate de agent;

–        pentru Comisia Europeană, de L. Nicolae și de J. Hottiaux, în calitate de agenți,

după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 24 noiembrie 2016,

pronunță prezenta

Hotărâre

1        Cererea de decizie preliminară privește interpretarea dispozițiilor Directivei 2006/126/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 decembrie 2006 privind permisele de conducere (JO 2006, L 403, p. 18, Ediție specială, 07/vol. 17, p. 216), în special a articolului 13 alineatul (2) coroborat cu considerentul (5) al acestei directive.

2        Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între domnul Costin Popescu, pe de o parte, și Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Afacerilor Interne, Direcția Regim Permise de Conducere și Înmatriculare a Vehiculelor, Direcția Rutieră și Serviciul Public Comunitar Regim Permise de Conducere și Înmatriculare a Vehiculelor, pe de altă parte, în legătură cu obligația persoanelor care anterior intrării în vigoare a reglementării române de transpunere a Directivei 2006/126 în dreptul național erau autorizate să conducă mopede fără a deține un permis de conducere de a obține un asemenea permis pentru a putea continua să conducă respectivele vehicule.

 Cadrul legal

 Dreptul Uniunii

3        Considerentul (2) al Directivei 2006/126 enunță:

„Normele privind permisele de conducere sunt elemente esențiale ale politicii comune în domeniul transporturilor, contribuie la îmbunătățirea siguranței rutiere și facilitează libera circulație a persoanelor care își stabilesc reședința într‑un stat membru, altul decât statul care a eliberat permisul. […]”

4        Conform considerentului (5) al directivei amintite, aceasta nu ar trebui să aducă atingere drepturilor de conducere existente care au fost acordate sau obținute înainte de data aplicării sale.

5        Considerentul (8) al directivei menționate este formulat după cum urmează:

„Din motive de siguranță rutieră, ar trebui stabilite cerințe minime pentru eliberarea unui permis de conducere. Trebuie să se armonizeze normele privind examenele de conducere și de eliberare a permisului. În acest scop ar trebui definite cunoștințele, aptitudinile și comportamentele legate de conducerea autovehiculelor, examenul de conducere ar trebui să se bazeze pe aceste concepte, iar normele minime privind aptitudinile fizice și mentale necesare pentru conducerea acestor vehicule ar trebui redefinite.”

6        Potrivit considerentului (13) al aceleiași directive, introducerea unei categorii de permise de conducere pentru mopede va crește în special siguranța rutieră în ceea ce privește conducătorii auto cei mai tineri, care, conform statisticilor, sunt cei mai afectați de accidentele rutiere.

7        Considerentul (16) al Directivei 2006/126 este formulat astfel:

„Modelul de permis de conducere, astfel cum este definit prin Directiva 91/439/CEE [a Consiliului din 29 iulie 1991 privind permisele de conducere (JO 1991, L 237, p. 1, Ediție specială, 07/vol. 2, p. 62)], ar trebui înlocuit cu un model unic, sub forma unui card din plastic. În același timp, acest model de permis de conducere trebuie adaptat în vederea introducerii unei noi categorii de permis de conducere pentru mopede și în vederea introducerii unei noi categorii de permis de conducere pentru motociclete.”

8        Articolul 4 din această directivă, intitulat „Categorii, definiții și vârste minime”, prevede:

„(1)      Permisul de conducere prevăzut la articolul 1 autorizează conducerea autovehiculelor din categoriile definite în continuare. Acesta poate fi eliberat începând de la vârsta minimă indicată pentru fiecare categorie. Prin «autovehicul» se înțelege orice vehicul prevăzut cu un motor de propulsie care circulă pe un drum prin mijloace proprii, cu excepția vehiculelor care se deplasează pe șine.

(2)      Mopede:

Categoria AM:

–        vehicule cu două roți sau cu trei roți, având o viteză maximă proiectată care nu depășește 45 km/h, astfel cum sunt definite la articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2002/24/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 18 martie 2002 privind omologarea autovehiculelor cu două sau trei roți [și de abrogare a Directivei 92/61/CEE a Consiliului (JO 2002, L 124, p. 1, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 245)] (cu excepția celor care au o viteză maximă proiectată mai mică sau egală cu 25 km/h), și cvadricicluri ușoare, astfel cum sunt definite la articolul 1 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2002/24/CE;

–        vârsta minimă pentru categoria AM este stabilită la 16 ani.

[…]”

9        Articolul 7 din Directiva 2006/126, intitulat „Eliberarea, valabilitatea și reînnoirea”, prevede:

„(1)      Permisele de conducere se eliberează numai solicitanților care:

(a)      au promovat un test de verificare a aptitudinilor și comportamentului și un test teoretic și îndeplinesc normele medicale, în conformitate cu dispozițiile anexelor II și III;

(b)      au promovat un test teoretic doar în ceea ce privește categoria AM; statele membre pot cere solicitanților să promoveze un test de verificare a aptitudinilor și comportamentului și un examen medical pentru această categorie.

Pentru triciclurile și cvadriciclurile din această categorie, statele membre pot impune un test specific de verificare a aptitudinilor și comportamentului. Pentru diferențierea vehiculelor din categoria AM, pe permisul de conducere se poate înscrie un cod național;

[…]”

10      Articolul 13 din Directiva 2006/126, intitulat „Echivalări între permisele de model necomunitar”, are următorul cuprins:

„(1)      Cu acordul Comisiei, statele membre stabilesc echivalări între drepturile dobândite înainte de punerea în aplicare a prezentei directive și categoriile definite la articolul 4.

După consultarea Comisiei, statele membre pot aduce legislației lor naționale ajustările necesare pentru punerea în aplicare a dispozițiilor articolului 11 alineatele (4), (5) și (6).

(2)      Niciun drept de conducere acordat înainte de 19 ianuarie 2013 nu este retras sau restrâns în vreun fel prin dispozițiile prezentei directive.”

11      Articolul 16 alineatele (1) și (2) din Directiva 2006/126, intitulat „Transpunerea”, impune statelor membre, pe de o parte, să adopte și să publice actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma dispozițiilor directivei menționate care sunt enumerate la acest articol, între care articolul 4 alineatele (1) și (2), articolul 7 alineatul (1) litera (b) și articolul 13 din aceasta, până la 19 ianuarie 2011 și, pe de altă parte, să aplice dispozițiile de transpunere de la 19 ianuarie 2013.

 Dreptul român

12      Legea nr. 203/2012 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice (Monitorul Oficial al României, nr. 760 din 12 noiembrie 2012), care a transpus anumite dispoziții ale Directivei 2006/126 în dreptul român, este aplicabilă de la 19 ianuarie 2013. Această lege a modificat Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 670 din 3 august 2006, denumită în continuare „OUG. nr. 195/2002”), precum și regulamentul de aplicare a acestei ordonanțe de urgență, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1391/2006 (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 876 din 26 octombrie 2006).

13      Pentru a asigura transpunerea directivei menționate, dispozițiile articolelor 160 și 161 din Regulamentul de aplicare a OUG nr. 195/2002, referitoare la mopede, au fost abrogate.

14      Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 203/2012, Regulamentul de aplicare a OUG nr. 195/2002 prevedea la articolul 160 alineatul (2) că „[p]ersoanele care nu posedă permis de conducere pot conduce mopede pe drumurile publice numai dacă fac dovada că au absolvit un curs de legislație rutieră în cadrul unei unități autorizate de pregătire a conducătorilor de autovehicule”.

15      Articolul 161 alineatul (2) din acest regulament de aplicare preciza, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 203/2012, că, „[p]e timpul circulației pe drumurile publice, conducătorii de biciclete sunt obligați să aibă asupra lor actul de identitate, iar conducătorii de mopede sunt obligați să aibă, în plus, certificatul de absolvire a cursurilor de legislație rutieră și certificatul de înregistrare a vehiculului”.

16      Articolul 6 punctele 6 și 21 din OUG nr. 195/2002 definește noțiunile „autovehicul” și „moped”. Acesta precizează, pe de o parte, că „mopedele […] sunt considerate autovehicule” și, pe de altă parte, că cvadriciclul ușor „[e]ste asimilat mopedului”.

17      Articolul 20 alineatele (1)-(3) din OUG nr. 195/2002 are următorul cuprins:

„(1)      Pentru a conduce pe drumurile publice autovehicule, tramvaie, tractoare folosite exclusiv la exploatările agricole și forestiere sau mașini autopropulsate, conducătorii acestora trebuie să posede permis de conducere corespunzător.

(2)      Permisele de conducere se eliberează pentru următoarele categorii de vehicule: AM […].

(3)      Descrierea categoriilor de vehicule prevăzute la alineatul (2), pentru [care] se eliberează permise de conducere, este prevăzută în anexa nr. 1.”

18      Anexa 1 la OUG nr. 195/2002 enumeră categoriile de vehicule pentru care se eliberează permisul de conducere, conform articolului 20 alineatul (2) din aceasta. Litera a) din anexa menționată definește „categoria AM” ca vizând „mopedele”.

19      Potrivit articolului 23 alineatele (1) și (9) din OUG nr. 195/2002:

„(1)      Dreptul de a conduce un autovehicul […] pe drumurile publice îl are numai persoana care posedă permis de conducere valabil, corespunzător categoriei din care face parte vehiculul respectiv, sau dovada înlocuitoare a acestuia cu drept de circulație.

[…]

(9)      Examenul pentru obținerea permisului de conducere constă în susținerea unei probe teoretice de verificare a cunoștințelor și a unei probe practice de verificare a aptitudinilor și comportamentului, corespunzător categoriei de permis solicitat. Proba practică pentru categoria AM constă numai în verificarea aptitudinilor în poligoane special amenajate. Condițiile de obținere a permisului de conducere se stabilesc prin regulament.”

 Situația de fapt din litigiul principal și întrebarea preliminară

20      Domnul Popescu deține un certificat de înregistrare a unui cvadriciclu ușor marca Aixam, categoria de vehicule L 6e, asimilat unui moped, precum și un certificat de absolvire a unui curs de legislație rutieră pentru conducerea mopedelor pe drumurile publice. Documentele menționate, care i‑au fost eliberate în cursul anului 2010, îi permiteau să circule cu un vehicul precum al său, în conformitate cu articolele 160 și 161 din Regulamentul de aplicare a OUG nr. 195/2002 în versiunea în vigoare anterior datei de 19 ianuarie 2013.

21      Începând cu 19 ianuarie 2013, conducerea pe drumurile publice a mopedelor sau a vehiculelor asimilate a fost condiționată în România de obținerea unui permis de conducere, în temeiul Legii nr. 203/2012, care a modificat OUG nr. 195/2002 pentru a transpune în dreptul național anumite dispoziții ale Directivei 2006/126.

22      Domnul Popescu a formulat o acțiune, îndreptată împotriva mai multor autorități naționale, la Curtea de Apel București (România), prin care solicita ca dreptul său de a conduce mopede pe drumurile publice, astfel cum a fost dobândit înainte de 19 ianuarie 2013, să fie recunoscut după această dată fără a fi necesară îndeplinirea unor formalități suplimentare, precum și eliberarea de către autoritatea competentă a unui document care să ateste acest drept. În susținerea acțiunii formulate, acesta a afirmat că noua reglementare care decurge din Legea nr. 203/2012 este contrară dispozițiilor directivei menționate.

23      Întrucât domnul Popescu a invocat de asemenea o excepție de neconstituționalitate cu privire la anumite dispoziții ale OUG nr. 195/2002, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 203/2012, Curtea de Apel București a sesizat Curtea Constituțională (România).

24      Prin decizia din 5 decembrie 2013, această din urmă instanță, precizând totodată că interpretarea normelor de drept al Uniunii depășește competența sa și că această prerogativă revine exclusiv Curții de Justiție a Uniunii Europene, a respins excepția de neconstituționalitate ca neîntemeiată, pentru motivul că dispozițiile dreptului național avute în vedere de domnul Popescu sunt conforme cu Constituția României.

25      Pe baza deciziei menționate, Curtea de Apel București a declarat inadmisibilă acțiunea formulată de domnul Popescu.

26      Domnul Popescu a formulat recurs la Înalta Curte de Casație și Justiție (România), susținând că dispozițiile Legii nr. 203/2012 nu sunt conforme cu considerentul (5) și cu articolul 13 alineatul (2) din Directiva 2006/126, potrivit căruia niciun drept de conducere acordat înainte de 19 ianuarie 2013 nu este retras sau restrâns în vreun fel prin dispozițiile acestei directive.

27      În apărare, Inspectoratul General al Poliției Române a susținut că modificările aduse OUG nr. 195/2002 prin Legea nr. 203/2012 care constau în condiționarea conducerii unui moped de obținerea unui permis, erau motivate de obiectivul sporirii siguranței rutiere, reducând numărul și consecințele accidentelor rutiere în care erau implicate mopede prin obligarea conducătorilor să dobândească cunoștințele teoretice și competențele practice necesare în cadrul unei instruiri adecvate.

28      În aceste împrejurări, Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„Dacă prevederile Directivei 2006/126[…] permit statului român ca, în cazul conducătorilor de mopede, deținători ai unui înscris oficial care le conferea dreptul să conducă pe drumurile publice anterior datei de 19 ianuarie 2013, să instituie obligativitatea unui permis de conducere pe baza susținerii unor probe/unei examinări similare celorlalte autovehicule, pentru a putea conduce mopedele și după data de 19 ianuarie 2013.”

 Cu privire la întrebarea preliminară

29      Prin intermediul întrebării adresate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă dispozițiile Directivei 2006/126, în special articolul 13 alineatul (2) din aceasta, trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale, adoptată în vederea transpunerii acestei directive în dreptul intern, care pune capăt autorizării de a conduce mopede fără a deține un permis de conducere a cărui emitere este condiționată de susținerea unor probe și/sau examinări similare celor impuse pentru conducerea altor autovehicule.

30      Articolul 13 alineatul (2) din directiva menționată prevede că niciun drept de conducere acordat înainte de 19 ianuarie 2013 nu este retras sau restrâns în vreun fel prin dispozițiile respectivei directive, iar considerentul (5) al acesteia precizează că ea nu ar trebui să aducă atingere drepturilor de conducere existente care au fost acordate sau obținute înainte de data aplicării sale.

31      În această privință, domnul Popescu arată că, la momentul adoptării Legii nr. 203/2012, prin care a fost transpusă în dreptul român Directiva 2006/126, nu se putea aduce atingere drepturilor de conducere existente, obținute înainte de intrarea în vigoare a acestei legi. În opinia sa, articolul 13 alineatul (2) din directiva menționată ar trebui interpretat în sensul că vizează orice autorizare de a conduce care a fost recunoscută de un stat membru chiar fără a avea ca suport un act oficial, iar nu numai autorizările concretizate prin acordarea unui permis de conducere sau a unui act de natură echivalentă.

32      Domnul Popescu își întemeiază aceste considerații, printre altele, pe modul de redactare a acestei dispoziții în limba română, în care figurează expresia „drept de conducere acordat”, care cuprinde termenul „drept”, ce evocă în mod normal dreptul în sine, iar nu documentul care atestă un drept acordat, precum și cuvântul „acordat”, care corespunde literal termenilor „accordé” sau „octroyé” din limba franceză și care se poate referi atât la un drept, cât și la un document care atestă acest drept.

33      În schimb, astfel cum a constatat avocatul general la punctul 42 din concluzii, o interpretare literală a expresiei „droit de conduire délivré” (drept de conducere eliberat) care figurează în versiunea franceză, în special în ceea ce privește accepțiunea obișnuită a termenului „délivré” (eliberat), ar putea permite să se considere că formularea articolului 13 alineatul (2) din Directiva 2006/126 implică faptul că numai autorizările exprese de conducere care rezultă dintr‑un act care a fost remis în mod formal, în general sub forma unui act administrativ individual, înainte de 19 ianuarie 2013 nu ar fi afectate, în temeiul acestei dispoziții, de cerințele cuprinse în această directivă.

34      Se pare, așadar, că există divergențe între diferitele versiuni lingvistice ale articolului 13 alineatul (2) din Directiva 2006/126.

35      Trebuie amintit în această privință că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, formularea utilizată în una dintre versiunile lingvistice ale unei dispoziții de drept al Uniunii nu poate constitui singurul temei pentru interpretarea acestei dispoziții și nici nu se poate atribui respectivei formulări un caracter prioritar în raport cu celelalte versiuni lingvistice. Astfel, dispozițiile de drept al Uniunii trebuie interpretate și aplicate în mod uniform, în lumina versiunilor existente în toate limbile Uniunii Europene. În caz de neconcordanță între diferitele versiuni lingvistice ale unui text de drept al Uniunii, dispoziția în cauză trebuie să fie interpretată în funcție de economia generală și de finalitatea reglementării din care face parte (Hotărârea din 28 iulie 2016, Edilizia Mastrodonato, C‑147/15, EU:C:2016:606, punctul 29, și Hotărârea din 22 septembrie 2016, Breitsamer und Ulrich, C‑113/15, EU:C:2016:718, punctul 58).

36      În primul rând, în ceea ce privește economia generală a Directivei 2006/126, trebuie arătat că aceasta instituie un model unic de permis de conducere comunitar, care este menit să înlocuiască diferitele permise de conducere existente în statele membre, și introduce o nouă categorie de permise de conducere pentru mopede. Aceasta stabilește și definește astfel, la articolul 4, diferitele categorii de permise de conducere cu care statele membre, care au definit deja fiecare propriile categorii de permise de conducere, trebuie să stabilească echivalențe (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 aprilie 2012, Hofmann, C‑419/10, EU:C:2012:240, punctul 40).

37      Or, în acest context, Curtea a hotărât deja că articolul 13 din directiva menționată, intitulat „Echivalări între permisele de model necomunitar” și în care figurează expresia „drept de conducere acordat” în cauză, vizează exclusiv reglementarea chestiunii echivalării între drepturile dobândite înainte de punerea în aplicare a acestei directive și diferitele categorii de permise de conducere definite de directiva menționată (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 aprilie 2012, Hofmann, C‑419/10, EU:C:2012:240, punctul 41), și anume între diferitele categorii de permise de conducere instituite de statele membre și cele care rezultă din Directiva 2006/126.

38      Rezultă din această jurisprudență că dispoziția în discuție nu privește decât echivalările între permisele de conducere anterioare și noul model unic comunitar.

39      Această constatare este confirmată de examinarea lucrărilor pregătitoare ale Directivei 2006/126, din care reiese că articolul 13 alineatul (2) din această directivă a fost adăugat la inițiativa Parlamentului European, care a justificat această adăugire precizând că „preschimbarea permiselor de conducere anterioare” nu trebuia să aibă ca efect în niciun caz pierderea sau restricționarea drepturilor dobândite în ceea ce privește autorizarea de a conduce diverse categorii de vehicule (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 aprilie 2012, Hofmann, C‑419/10, EU:C:2012:240, punctul 42).

40      În al doilea rând, în ceea ce privește finalitatea Directivei 2006/126, trebuie amintit că aceasta are ca obiectiv printre altele îmbunătățirea siguranței rutiere, după cum confirmă considerentele (2), (8) și (13).

41      Astfel, potrivit considerentului (2) al acestei directive, normele privind permisele de conducere contribuie la îmbunătățirea siguranței rutiere. Considerentul (8) al directivei menționate precizează că, „[d]in motive de siguranță rutieră, ar trebui stabilite cerințe minime pentru eliberarea unui permis de conducere”. Potrivit considerentului (13) al acestei directive, „[i]ntroducerea unei categorii de permise de conducere pentru mopede va crește, în special, siguranța rutieră în ceea ce privește conducătorii auto cei mai tineri care, conform statisticilor, sunt cei mai afectați de accidentele rutiere”.

42      În această perspectivă, în condițiile în care mopedele nu intrau în domeniul de aplicare al Directivei 91/439, Directiva 2006/126, care a înlocuit‑o, a extins acest domeniu de aplicare și a introdus cerința unui permis de conducere pentru acest tip de vehicul.

43      Începând de la 19 ianuarie 2013, statele membre au fost obligate să instituie o nouă categorie de permise de conducere pentru mopede, în temeiul articolului 16 alineatele (1) și (2) din directiva menționată, care prevede că acestea aplică reglementarea adoptată pentru transpunerea dispozițiilor respectivei directive. Asemenea permise sunt eliberate, conform articolului 7 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2006/126, solicitanților care au promovat un test teoretic și, dacă legiuitorul național a decis astfel, au susținut cu succes o probă practică și/sau un examen medical.

44      Este incontestabil că această cerință privind dobândirea de către conducătorii de mopede a unor cunoștințe teoretice și eventual a unor competențe practice vizează creșterea nivelului de siguranță rutieră. În plus, astfel cum a arătat avocatul general la punctul 54 din concluzii, necesitatea obținerii prealabile a unui permis de conducere face posibilă aplicarea în privința acestora din urmă, în cazul încălcării legislației rutiere, a dispozițiilor naționale în materie de retragere, de suspendare, de reînnoire și de anulare a permisului de conducere.

45      În consecință, astfel cum în mod corect au arătat guvernele român și slovac în observațiile lor, o interpretare a articolului 13 alineatul (2) din Directiva 2006/126 care ar interzice statelor membre să înăsprească condițiile de autorizare a conducerii de mopede pe drumurile publice existente anterior datei de 19 ianuarie 2013 ar împiedica realizarea obiectivului îmbunătățirii siguranței rutiere urmărit de legiuitorul Uniunii.

46      Trebuie să se constate, prin urmare, că atât din interpretarea sistematică, cât și din interpretarea teleologică a Directivei 2006/126 reiese că articolul 13 alineatul (2) din această directivă nu se referă decât la deținerea unor permise de conducere și a unor documente oficiale echivalente acestora care îl autorizează în mod expres pe titular să conducă.

47      În ceea ce privește mai concret faptele în discuție în litigiul principal, din dosarul de care dispune Curtea reiese că domnul Popescu a fost autorizat să circule în România, înainte de 19 ianuarie 2013, cu un vehicul din categoria mopedelor, în calitate de deținător al unui certificat de înregistrare a unui cvadriciclu, asimilat unui moped, precum și al unui certificat de absolvire a unui curs de legislație rutieră pentru conducerea mopedelor pe drumurile publice. Întrucât nu este titular al unui permis de conducere sau al unui document echivalent, acesta nu poate, așadar, să invoce protecția prevăzută la articolul 13 alineatul (2) din directiva menționată pentru a i se recunoaște de către autoritatea română competentă dreptul de a continua să utilizeze mopede pe drumurile publice fără a îndeplini formalități suplimentare și pentru a i se remite un document oficial care să ateste acest drept.

48      Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că dispozițiile Directivei 2006/126, în special articolul 13 alineatul (2) din aceasta, trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale, adoptată în vederea transpunerii acestei directive în dreptul intern, care pune capăt autorizării de a conduce mopede fără a deține un permis de conducere a cărui eliberare este condiționată de promovarea unor probe și/sau examinări similare celor impuse pentru conducerea altor autovehicule.

 Cu privire la cheltuielile de judecată

49      Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:

Dispozițiile Directivei 2006/126/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 decembrie 2006 privind permisele de conducere, în special articolul 13 alineatul (2) din aceasta, trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale, adoptată în vederea transpunerii acestei directive în dreptul intern, care pune capăt autorizării de a conduce mopede fără a deține un permis de conducere a cărui eliberare este condiționată de promovarea unor probe și/sau examinări similare celor impuse pentru conducerea altor autovehicule.

Sursa: CJUE

Anunțuri

[C.J.U.E.] – Interpretarea principiului „ne bis in idem”: sancțiunile fiscale aplicate persoanei juridice pentru neplata TVA nu înlătură posibilitatea declanșării procesului penal împotriva unei persoane fizice, acuzate de săvârșirea aceleiași fapte în calitate de reprezentant legal al respectivei persoanei juridice.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a patra)

5 aprilie 2017

„Trimitere preliminară – Fiscalitate – Taxa pe valoarea adăugată – Directiva 2006/112/CE – Articolele 2 și 273 – Legislație națională care prevede o sancțiune administrativă și o sancțiune penală pentru aceleași fapte referitoare la neplata taxei pe valoarea adăugată – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Articolul 50 – Principiul ne bis in idem – Identitate de persoană acuzată sau sancționată – Lipsă”

În cauzele conexate C‑217/15 și C‑350/15,

având ca obiect două cereri de decizie preliminară formulate în temeiul articolului 267 TFUE de Tribunale di Santa Maria Capua Vetere (Tribunalul din Santa Maria Capua Vetere, Italia), prin deciziile din 23 aprilie și din 23 iunie 2015, primite de Curte la 11 mai și la 10 iulie 2015, în procedurile penale împotriva

Massimo Orsi (C‑217/15),

Luciano Baldetti (C‑350/15),

CURTEA (Camera a patra),

compusă din domnul T. von Danwitz (raportor), președinte de cameră, domnii E. Juhász, C. Vajda, doamna K. Jürimäe și domnul C. Lycourgos, judecători,

avocat general: domnul M. Campos Sánchez‑Bordona,

grefier: doamna V. Giacobbo‑Peyronnel, administrator,

având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 8 septembrie 2016,

luând în considerare observațiile prezentate:

–        pentru domnul Orsi, de V. Di Vaio, avvocato;

–        pentru domnul Baldetti, de V. Di Vaio și de V. D’Amore, avvocati;

–        pentru guvernul italian, de G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de G. Galluzzo, avvocato dello Stato;

–        pentru guvernul ceh, de J. Vláčil și de M. Smolek, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul francez, de G. de Bergues, de D. Colas, de F.‑X. Bréchot, de E. de Moustier și de S. Ghiandoni, în calitate de agenți;

–        pentru Comisia Europeană, de F. Tomat, de M. Owsiany‑Hornung și de H. Krämer, în calitate de agenți,

după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 12 ianuarie 2017,

pronunță prezenta

Hotărâre

1        Cererile de decizie preliminară privesc interpretarea articolului 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) și a articolului 4 din Protocolul nr. 7 la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”).

2        Aceste cereri au fost formulate în cadrul a două proceduri penale declanșate împotriva domnului Massimo Orsi și, respectiv, a domnului Luciano Baldetti, pentru infracțiuni pe care aceștia le‑ar fi săvârșit în materie de taxă pe valoarea adăugată (TVA).

 Cadrul juridic

 CEDO

3        Articolul 4 din Protocolul nr. 7 la CEDO, intitulat „Dreptul de a nu fi judecat sau pedepsit de două ori”, prevede:

„1.      Nimeni nu poate fi urmărit sau pedepsit penal de către jurisdicțiile aceluiași stat pentru săvârșirea infracțiunii pentru care a fost deja achitat sau condamnat printr‑o hotărâre definitivă conform legii și procedurii penale ale acestui stat.

2.      Dispozițiile paragrafului precedent nu împiedică redeschiderea procesului, conform legii și procedurii penale a statului respectiv, dacă fapte noi sau recent descoperite sau un viciu fundamental în cadrul procedurii precedente sunt de natură să afecteze hotărârea pronunțată.

3.      Nicio derogare de la prezentul articol nu este îngăduită în temeiul articolului 15 din convenție.”

 Dreptul Uniunii

4        Articolul 2 alineatul (1) din Directiva 2006/112/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2006 privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată (JO 2006, L 347, p. 1, Ediție specială, 09/vol. 3, p. 7) stabilește operațiunile supuse TVA‑ului.

5        Potrivit articolului 273 din această directivă:

„Statele membre pot impune alte obligații pe care le consideră necesare pentru a asigura colectarea în mod corect a TVA și a preveni evaziunea, sub rezerva cerinței de tratament egal al operațiunilor interne și operațiunilor efectuate între statele membre de către persoane impozabile și cu condiția ca respectivele obligații să nu genereze, în comerțul între statele membre, unele formalități în legătură cu trecerea frontierelor.

[…]”

 Dreptul italian

6        Articolul 13 alineatul 1 din decreto legislativo n. 471, Riforma delle sanzioni tributarie non penali in materia di imposte dirette, di imposta sul valore aggiunto e di riscossione dei tributi, a norma dell’articolo 3, comma 133, lettera q), della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Decretul legislativ nr. 471 privind reforma sancțiunilor fiscale fără caracter penal în domeniul impozitelor directe, al taxei pe valoarea adăugată și al perceperii taxelor, în conformitate cu articolul 3 alineatul 133 litera q) din Legea nr. 662 din 23 decembrie 1996) din 18 decembrie 1997 (supliment ordinar la GURI nr. 5 din 8 ianuarie 1998) are următorul cuprins:

„Orice persoană care nu achită, în tot sau în parte, în termenele prevăzute, plățile anticipate, plățile periodice, plățile de regularizare sau soldul impozitului datorate conform declarației, după deducerea, în aceste cazuri, a valorii plăților periodice și a plăților anticipate, chiar dacă acestea nu au fost efectuate, este pasibilă de o sancțiune administrativă în valoare de 30 % din fiecare sumă neachitată, chiar și atunci când, în urma corectării erorilor materiale sau de calcul constatate cu ocazia controlului declarației anuale, rezultă că suma datorată este mai mare sau că excedentul deductibil este mai mic. […]”

7        Articolul 10 bis din decreto legislativo n. 74, Nuova disciplina dei reati in materia di imposte sui redditi e sul valore aggiunto, a norma dell’articolo 9 della legge 25 giugno 1999, n. 205 (Decretul legislativ nr. 74 de adoptare a unei noi reglementări privind infracțiunile în materie de impozit pe venit și de taxă pe valoarea adăugată, în temeiul articolului 9 din Legea nr. 205 din 25 iunie 1999) din 10 martie 2000 (GURI nr. 76 din 31 martie 2000, p. 4, denumit în continuare „Decretul legislativ nr. 74/2000”) prevede:

„Se pedepsește cu închisoarea de la șase luni la doi ani fapta oricărei persoane de a nu plăti, în termenul prevăzut pentru depunerea declarației anuale de plătitor de venit, rețineri la sursă rezultate din certificatul emis persoanelor impozabile pentru care se efectuează reținerea la sursă, în valoare mai mare de 50 000 de euro pentru fiecare perioadă fiscală.”

8        Articolul 10 ter din acest decret, intitulat „Neplata TVA‑ului”, prevede:

„Prevederile articolului 10 bis se aplică în limitele prevăzute și persoanelor care nu achită taxa pe valoarea adăugată, datorată conform declarației anuale, în termenul prevăzut pentru efectuarea plăților anticipate aferente perioadei fiscale următoare.”

 Procedurile principale și întrebarea preliminară

9        În perioadele fiscale în discuție în litigiile principale, domnul Orsi era reprezentantul legal al S.A. COM Servizi Ambiente e Commercio Srl, iar domnul Baldetti al Evoluzione Maglia Srl.

10      Domnii Orsi și Baldetti au fost trimiși în judecată în fața Tribunale di Santa Maria Capua Vetere (Tribunalul din Santa Maria Capua Vetere, Italia) pentru infracțiunea prevăzută și sancționată la articolul 10 ter din Decretul legislativ nr. 74/2000 coroborat cu articolul 10 bis din acesta, pentru motivul că, în calitate de reprezentanți legali ai acestor societăți, nu ar fi achitat în termenele prevăzute de lege TVA‑ul datorat în temeiul declarației anuale pentru perioadele fiscale în discuție în litigiile principale. Cuantumul TVA‑ului neachitat s‑ar ridica, în fiecare caz, la mai mult de un milion de euro.

11      Aceste proceduri penale au fost inițiate după ce Agenzia delle Entrate (administrația fiscală) a denunțat aceste infracțiuni la Procura della Repubblica (Parchet). În cadrul procedurilor penale respective, s‑a instituit măsura sechestrului asigurător atât asupra bunurilor domnului Orsi, cât și asupra bunurilor domnului Baldetti, măsură împotriva căreia fiecare dintre aceștia a introdus o cerere de reexaminare.

12      Înainte de inițierea procedurilor penale menționate, cuantumurile TVA‑ului în discuție în litigiile principale au făcut obiectul unei înștiințări de plată din partea administrației fiscale, care nu doar a stins datoria fiscală, ci a și aplicat o sancțiune fiscală pecuniară în privința S.A. COM Servizi Ambiente e Commercio și a Evoluzione Maglia, reprezentând 30 % din cuantumul datorat cu titlu de TVA. În urma unei tranzacții privind aceste înștiințări de plată, acestea au rămas definitive, nefiind contestate.

13      În aceste condiții, Tribunale di Santa Maria Capua Vetere (Tribunalul din Santa María Capua Vetere) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„În sensul articolului 4 din Protocolul nr. 7 la CEDO și al articolului 50 din cartă, dispoziția de la articolul 10 ter din Decretul legislativ nr. 74/2000, în măsura în care permite să se procedeze la examinarea răspunderii penale a unei persoane care, pentru aceleași fapte (neplata TVA‑ului), a făcut deja obiectul unei înștiințări de plată definitive emise de administrația financiară a statului, însoțită de o sancțiune administrativă […], este conformă dreptului Uniunii?”

 Cu privire la întrebarea preliminară

14      Prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 50 din cartă și articolul 4 din Protocolul nr. 7 la CEDO trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care permite declanșarea unui proces penal pentru neplata TVA‑ului după aplicarea unei sancțiuni fiscale definitive pentru aceleași fapte.

15      Întrucât instanța de trimitere se referă nu numai la articolul 50 din cartă, ci și la articolul 4 din Protocolul nr. 7 la CEDO, trebuie amintit că, deși, astfel cum confirmă articolul 6 alineatul (3) TUE, drepturile fundamentale garantate de CEDO constituie principii generale ale dreptului Uniunii și deși articolul 52 alineatul (3) din cartă prevede că drepturile conținute în aceasta, corespunzătoare drepturilor garantate de CEDO, au același înțeles și aceeași întindere ca și cele pe care le conferă convenția amintită, aceasta din urmă nu constituie, atât timp cât Uniunea nu a aderat la ea, un instrument juridic integrat formal în ordinea juridică a Uniunii (Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punctul 44, precum și Hotărârea din 15 februarie 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punctul 45 și jurisprudența citată). Astfel, examinarea întrebării adresate trebuie să se realizeze numai din perspectiva drepturilor fundamentale garantate de cartă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 iulie 2016, Conseil des ministres, C‑543/14, EU:C:2016:605, punctul 23 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 6 octombrie 2016, Paoletti și alții, C‑218/15, EU:C:2016:748, punctul 22).

16      În ceea ce privește articolul 50 din cartă, trebuie subliniat că sancțiuni fiscale și proceduri penale care au ca obiect infracțiuni în materie de TVA și care urmăresc să asigure colectarea în mod corect a acestei taxe și să prevină evaziunea, precum cele în discuție în litigiile principale, constituie o punere în aplicare a articolelor 2 și 273 din Directiva 2006/112, precum și a articolului 325 TFUE și, așadar, a dreptului Uniunii în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punctele 24-27, precum și Hotărârea din 8 septembrie 2015, Taricco și alții, C‑105/14, EU:C:2015:555, punctele 49, 52 și 53). Prin urmare, dispoziții de drept național care guvernează procesele penale având ca obiect infracțiuni în materie de TVA, precum cele în discuție în litigiile principale, intră în domeniul de aplicare al articolului 50 din cartă.

17      Aplicarea principiului ne bis in idem garantat la articolul 50 din cartă presupune în primul rând, după cum a subliniat avocatul general la punctul 32 din concluzii, ca aceeași persoană să facă obiectul sancțiunilor sau al proceselor penale avute în vedere.

18      Astfel, reiese chiar din formularea acestui articol, potrivit căreia „[n]imeni nu poate fi judecat sau condamnat pentru o infracțiune pentru care a fost deja achitat sau condamnat în cadrul Uniunii, prin hotărâre judecătorească definitivă, în conformitate cu legea”, că acesta interzice judecarea sau condamnarea aceleiași persoane mai mult de o singură dată pentru aceeași infracțiune.

19      Această interpretare a articolului 50 din cartă se coroborează cu Explicațiile cu privire la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (JO 2007, C 303, p. 17), care trebuie luate în considerare în vederea interpretării acesteia (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punctul 20). Cu privire la articolul menționat, aceste explicații fac trimitere la jurisprudența Curții referitoare la principiul ne bis in idem, astfel cum a fost recunoscut în calitate de principiu general al dreptului Uniunii anterior intrării în vigoare a cartei. Potrivit acestei jurisprudențe, principiul menționat, în orice caz, nu poate fi încălcat dacă nu aceeași persoană este sancționată mai mult de o singură dată pentru aceeași conduită ilicită (a se vedea în acest sens în special Hotărârea din 7 ianuarie 2004, Aalborg Portland și alții/Comisia, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P și C‑219/00 P, EU:C:2004:6, punctul 338, precum și Hotărârea din 18 decembrie 2008, Coop de France bétail et viande și alții/Comisia (C‑101/07 P și C‑110/07 P, EU:C:2008:741, punctul 127).

20      Curtea a confirmat jurisprudența menționată ulterior intrării în vigoare a cartei (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punctul 34).

21      În speță, din informațiile cuprinse în deciziile de trimitere, confirmate atât de anumite elemente ale dosarului pe care le are la dispoziție Curtea, cât și de guvernul italian în cadrul ședinței în fața acesteia, reiese că sancțiunile fiscale în discuție în litigiile principale au fost aplicate în privința a două societăți cu personalitate juridică, și anume S.A. COM Servizi Ambiente e Commercio și Evoluzione Maglia, în timp ce procedurile penale în discuție în litigiile principale îi vizează pe domnii Orsi și Baldetti, care sunt persoane fizice.

22      Rezultă astfel, după cum a subliniat avocatul general la punctul 36 din concluzii, că, în cele două proceduri penale în discuție în litigiile principale, sancțiunea fiscală pecuniară și procesele penale privesc persoane diferite, și anume, în cauza C‑217/15, S.A. COM Servizi Ambiente e Commercio, care a făcut obiectul unei sancțiuni fiscale, și pe domnul Orsi, împotriva căruia a fost declanșată o procedură penală, și, în cauza C‑350/15, Evoluzione Maglia, căreia i‑a fost aplicată o sancțiune fiscală, și pe domnul Baldetti, împotriva căruia a fost declanșată o procedură penală, așa încât pare să nu fie îndeplinită condiția de aplicare a principiului ne bis in idem potrivit căreia obiectul sancțiunilor și al proceselor penale avute în vedere trebuie să îl facă aceeași persoană, ceea ce revine totuși instanței să verifice.

23      În această privință, împrejurarea că domnii Orsi și Baldetti sunt urmăriți penal pentru fapte săvârșite în calitate de reprezentanți legali ai societăților care au făcut obiectul unor sancțiuni fiscale pecuniare nu este susceptibilă să repună în discuție concluzia care figurează la punctul precedent.

24      În sfârșit, în temeiul articolului 52 alineatul (3) din cartă, în măsura în care articolul 50 din aceasta conține un drept ce corespunde celui prevăzut la articolul 4 din Protocolul nr. 7 la CEDO, este necesar să se asigure că interpretarea menționată mai sus a articolului 50 din aceasta nu ignoră nivelul de protecție garantat de CEDO (a se vedea prin analogie Hotărârea din 15 februarie 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punctul 77).

25      Or, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, aplicarea de sancțiuni atât fiscale, cât și penale nu constituie o încălcare a articolului 4 din Protocolul nr. 7 la CEDO, atunci când sancțiunile în cauză privesc persoane, fizice sau juridice, distincte din punct de vedere juridic (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Pirttimäki împotriva Finlandei din 20 mai 2014, CE:ECHR:2014:0520JUD00353211, § 51).

26      Întrucât condiția potrivit căreia aceeași persoană trebuie să facă obiectul sancțiunilor și al proceselor penale avute în vedere nu este îndeplinită în cadrul procedurilor în discuție în litigiile principale, nu este necesar să se examineze celelalte condiții de aplicare a articolului 50 din cartă.

27      Prin urmare, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că articolul 50 din cartă trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care permite declanșarea procesului penal pentru neplata TVA‑ului după aplicarea unei sancțiuni fiscale definitive pentru aceleași fapte, atunci când această sancțiune a fost aplicată unei societăți care are personalitate juridică, în timp ce procesul penal menționat este declanșat împotriva unei persoane fizice.

 Cu privire la cheltuielile de judecată

28      Întrucât, în privința părților din litigiile principale, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:

Articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care permite declanșarea procesului penal pentru neplata taxei pe valoarea adăugată după aplicarea unei sancțiuni fiscale definitive pentru aceleași fapte, atunci când această sancțiune a fost aplicată unei societăți care are personalitate juridică, în timp ce procesul penal menționat este declanșat împotriva unei persoane fizice.

Sursa: C.J.U.E.

C.J.U.E.: Achiziţii publice. Deciziile Curţii Constituţionale au determinat conformitatea cu dreptul Uniunii a garanţiei de bună conduită.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a treia)

15 septembrie 2016(*)

„Trimitere preliminară – Directivele 89/665/CEE și 92/13/CEE – Achiziții publice – Proceduri privind căile de atac – Reglementare națională care condiționează admisibilitatea căilor de atac împotriva actelor autorității contractante de constituirea unei «garanții de bună conduită» – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Articolul 47 – Dreptul la o cale de atac efectivă”

În cauzele conexate C‑439/14 și C‑488/14,

având ca obiect cereri de decizie preliminară formulate în temeiul articolului 267 TFUE de Curtea de Apel București (România) și de Curtea de Apel Oradea (România), prin deciziile din 19 septembrie 2014 și din 8 octombrie 2014, primite de Curte la 24 septembrie 2014 și, respectiv, la 4 noiembrie 2014, în procedurile

SC Star Storage SA

împotriva

Institutului Național de Cercetare‑Dezvoltare în Informatică (ICI) (C‑439/14),

și

SC Max Boegl România SRL,

SC UTI Grup SA,

Astaldi SpA,

SC Construcții Napoca SA

împotriva

RA Aeroportul Oradea,

SC Porr Construct SRL,

Teerag‑Asdag Aktiengesellschaft,

SC Col‑Air Trading SRL,

AVZI SA,

Trameco SA,

Iamsat Muntenia SA (C‑488/14),

CURTEA (Camera a treia),

compusă din domnul L. Bay Larsen, președinte de cameră, și domnii D. Šváby, J. Malenovský, M. Safjan și M. Vilaras (raportor), judecători,

avocat general: doamna E. Sharpston,

grefier: doamna L. Carrasco Marco, administrator,

având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 14 ianuarie 2016,

luând în considerare observațiile prezentate:

–        pentru SC Star Storage SA, de A. Fetiță, avocat;

–        pentru SC Max Boegl România SRL, de F. Irimia, avocat;

–        pentru guvernul român, de R.‑H. Radu, de R. Hațieganu, de D. Bulancea și de M. Bejenar, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul elen, de K. Georgiadis și de K. Karavasili, în calitate de agenți;

–        pentru Comisia Europeană, de A. Tokár și de I. Rogalski, în calitate de agenți,

după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 28 aprilie 2016,

pronunță prezenta

Hotărâre

1        Cererile de decizie preliminară privesc interpretarea articolului 1 alineatele (1)-(3) din Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări (JO 1989, L 395, p. 33, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 237), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2007 (JO 2007, L 335, p. 31) (denumită în continuare „Directiva 89/665”), și a articolului 1 alineatele (1)-(3) din Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor (JO 1992, L 76, p. 14, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 43), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/66 (denumită în continuare „Directiva 92/13”), precum și a articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).

2        Aceste cereri au fost formulate, în cauza C‑439/14, în cadrul unui litigiu între SC Star Storage SA, pe de o parte, și Institutul Național de Cercetare‑Dezvoltare în Informatică (ICI), pe de altă parte, în legătură cu o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice având ca obiect achiziția unei infrastructuri informatice și de servicii pentru pregătirea, managementul, dezvoltarea și implementarea unei platforme de cloud computing, iar în cauza C‑488/14, în cadrul unui litigiu între SC Max Boegl România SRL, SC UTI Grup SA, Astaldi SpA și SC Construcții Napoca SA (denumite în continuare „Max Boegl și alții”), pe de o parte, și RA Aeroportul Oradea SA, SC Porr Construct SRL, Teerag‑Asdag Aktiengesellschaft, SC Col‑Air Trading SRL, AZVI SA, Trameco SA și Iamsat Muntenia SA, pe de altă parte, în legătură cu o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice privind lucrări de extindere și de modernizare a infrastructurilor Aeroportului Oradea (România).

 Cadrul juridic

 Dreptul Uniunii

 Directiva 89/665

3        Articolul 1 din Directiva 89/665, intitulat „Domeniul de aplicare și disponibilitatea căilor de atac”, prevede la alineatele (1)-(3):

„(1)      Prezenta directivă se aplică în cazul contractelor menționate în Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii [(JO 2004, L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116], cu excepția cazului în care aceste contracte sunt excluse în conformitate cu articolele 10-18 din respectiva directivă.

Contractele, în înțelesul prezentei directive, includ contractele de achiziții publice, acordurile‑cadru, concesiunile de lucrări publice și sistemele dinamice de achiziție.

Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a garanta că, în ceea ce privește contractele circumscrise domeniului de aplicare al Directivei 2004/18/CE, deciziile luate de autoritățile contractante pot fi supuse unor căi de atac efective și, în special, cât se poate de rapide, în conformitate cu condițiile stabilite la articolele 2-2f din prezenta directivă, în temeiul nerespectării, prin aceste decizii, a legislației comunitare în domeniul achizițiilor publice sau a normelor de drept intern de transpunere a acesteia.

(2)      Statele membre garantează că nu există, între întreprinderile care susțin că au suferit un prejudiciu în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract, nicio discriminare ca rezultat al distincției făcute de prezenta directivă între normele de drept intern de transpunere a legislației comunitare și celelalte norme de drept intern.

(3)      Statele membre asigură accesul la căile de atac, în temeiul unor norme detaliate pe care statele membre pot să le stabilească în acest sens, cel puțin oricărei persoane care are sau care a avut vreun interes în obținerea unui anumit contract și care a fost prejudiciată sau riscă să fie prejudiciată printr‑o presupusă încălcare.”

 Directiva 92/13

4        Articolul 1 din Directiva 92/13, intitulat de asemenea „Domeniul de aplicare și disponibilitatea căilor de atac”, prevede la alineatele (1)-(3):

„(1)      Prezenta directivă se aplică în cazul contractelor menționate în Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale [(JO 2004, L 134, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 3)], cu excepția cazului în care aceste contracte sunt excluse în conformitate cu articolul 5 alineatul (2), articolele 18-26, articolele 29 și 30 sau articolul 62 din respectiva directivă.

Contractele, în înțelesul prezentei directive, includ contractele de furnizare, contractele de lucrări și servicii, acordurile‑cadru și sistemele dinamice de achiziții.

Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a garanta că, în ceea ce privește contractele circumscrise domeniului de aplicare al Directivei 2004/17/CE, deciziile luate de entitățile contractante pot fi supuse unor căi de atac efective și, în special, cât se poate de rapide în conformitate cu condițiile stabilite la articolele 2-2f din prezenta directivă, în temeiul nerespectării, prin aceste decizii, a legislației comunitare în domeniul achizițiilor publice sau a normelor de drept intern de transpunere a acesteia.

(2)      Statele membre garantează că nu există, între întreprinderile care susțin că au suferit un prejudiciu în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract, nicio discriminare ca rezultat al distincției făcute de prezenta directivă între normele de drept intern de transpunere a legislației comunitare și celelalte norme de drept intern.

(3)      Statele membre asigură accesul la căile de atac, în temeiul unor norme detaliate pe care statele membre pot să le stabilească în acest sens, cel puțin oricărei persoane care are sau care a avut vreun interes în obținerea unui anumit contract și care a fost prejudiciată sau riscă să fie prejudiciată printr‑o presupusă încălcare.”

 Directiva 2007/66

5        Considerentul (36) al Directivei 2007/66 are următorul cuprins:

„Prezenta directivă respectă drepturile fundamentale și principiile recunoscute, în special, de [cartă]. Prezenta directivă urmărește, în special, să asigure respectarea deplină a dreptului la o cale de atac eficace și la o audiere echitabilă, în conformitate cu articolul 47 primul și al doilea paragraf din [c]artă.”

 Directiva 2004/17

6        Articolul 16 litera (b) din Directiva 2004/17 prevede:

„Cu excepția situației în care sunt excluse în virtutea excluderilor prevăzute la articolele 19-26 sau în temeiul articolului 30, privind desfășurarea activității respective, prezenta directivă se aplică contractelor care au o valoare estimată, fără taxa pe valoare adăugată (TVA), cel puțin egală cu următoarele praguri:

[…]

(b)      5 186 000 [de euro], în cazul contractelor de lucrări.”

 Directiva 2004/18

7        Articolul 7 literele (b) și (c) din Directiva 2004/18 prevede:

„Prezenta directivă se aplică contractelor de achiziții publice care nu sunt excluse în temeiul exceptărilor prevăzute la articolele 10 și 11 și articolele 12-18 și a căror valoare estimată, fără taxa pe valoarea adăugată (TVA), este egală sau mai mare decât următoarele praguri:

[…]

(b)      207 000 [de euro]:

–        pentru contractele de achiziții publice de bunuri și de servicii atribuite de autoritățile contractante, altele decât cele prevăzute la anexa IV;

–        pentru contractele de achiziții publice de bunuri atribuite de autoritățile contractante menționate la anexa IV care își desfășoară activitatea în domeniul apărării, în cazul în care respectivele contracte se referă la produse care nu sunt menționate la anexa V;

–        pentru contractele de achiziții publice atribuite de o autoritate contractantă care au ca obiect servicii din categoria 8 din anexa II A, servicii de telecomunicații din categoria 5 ale căror poziții din CVP sunt echivalente cu numerele de referință CPC 7524, 7525 și 7526 și servicii menționate la anexa II B;

(c)      5 186 000 [de euro], pentru contractele de achiziții publice de lucrări.”

 Dreptul român

8        Articolele 2711 și 2712 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, astfel cum a fost modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014 (denumită în continuare „OUG nr. 34/2006”), prevăd:

„Articolul 2711

(1)      În scopul de a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament necorespunzător, contestatorul are obligația de a constitui garanția de bună conduită pentru întreaga perioadă cuprinsă între data depunerii contestației/cererii/plângerii și data rămânerii definitive a deciziei Consiliului [Național de Soluționare a Contestațiilor]/hotărârii instanței de judecată de soluționare a acesteia.

(2)      Contestația/Cererea/Plângerea va fi respinsă în cazul în care contestatorul nu prezintă dovada constituirii garanției prevăzute la alineatul (1).

(3)      Garanția de bună conduită se constituie prin virament bancar sau printr‑un instrument de garantare emis în condițiile legii de o societate bancară ori de o societate de asigurări și se depune în original la sediul autorității contractante și în copie la [Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor] sau la instanța de judecată, odată cu depunerea contestației/cererii/plângerii.

(4)      Cuantumul garanției de bună conduită se stabilește prin raportare la valoarea estimată a contractului ce urmează a fi atribuit, astfel:

a)      1 % din valoarea estimată, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la articolul 55 alineatul (2) literele a) și b);

b)      1 % din valoarea estimată, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la articolul 55 alineatul (2) litera c), dar nu mai mult decât echivalentul în lei a 10 000 [de] euro, la cursul [Băncii Naționale a României] de la data constituirii garanției;

c)      1 % din valoarea estimată, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la articolul 55 alineatul (2) literele a) și b), dar nu mai mult decât echivalentul în lei a 25 000 [de] euro, la cursul [Băncii Naționale a României] de la data constituirii garanției;

d)      1 % din valoarea estimată, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la articolul 55 alineatul (2) litera c), dar nu mai mult decât echivalentul în lei a 100 000 [de] euro, la cursul [Băncii Naționale a României] de la data constituirii garanției.

(5)      Garanția de bună conduită trebuie să aibă o perioadă de valabilitate de cel puțin 90 de zile, să fie irevocabilă și să prevadă plata necondiționată la prima cerere a autorității contractante, în măsura în care contestația/cererea/plângerea va fi respinsă ca inadmisibilă.

(6)      În cazul în care, în ultima zi de valabilitate a garanției de bună conduită, decizia Consiliului [Național de Soluționare a Contestațiilor] sau hotărârea instanței de judecată nu este rămasă definitivă, iar contestatorul nu a prelungit valabilitatea garanției de bună conduită în aceleași condiții de la alineatele (1)-(5), autoritatea contractantă va reține garanția de bună conduită. Prevederile art. 2712 alineatele (3)-(5) se aplică în mod corespunzător.

(7)      Prevederile alineatelor (1)-(6) se aplică în mod corespunzător și în situația în care plângerea împotriva deciziei Consiliului [Național de Soluționare a Contestațiilor] este formulată de o altă persoană decât autoritatea contractantă sau contestator, conform articolului 281.

Articolul 2712

(1)      În cazul în care contestația este respinsă de către [Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor] sau de către instanța de judecată, atunci când contestatorul se adresează direct instanței, autoritatea contractantă are obligația de a reține garanția de bună conduită de la momentul rămânerii definitive a deciziei Consiliului [Național de Soluționare a Contestațiilor]/hotărârii instanței de judecată. Reținerea se aplică pentru loturile la care contestația a fost respinsă.

(2)      Prevederile alineatului (1) se aplică și în cazul în care contestatorul renunță la contestație/cerere/plângere.

(3)      Măsura prevăzută la alineatul (1) nu va fi aplicată în cazul în care Consiliul [Național de Soluționare a Contestațiilor]/instanța de judecată respinge contestația ca rămasă fără obiect sau în cazul în care s‑a renunțat la contestație/cerere/plângere, ca urmare a adoptării de către autoritatea contractantă a măsurilor de remediere necesare, în condițiile articolului 2563 alineatul (1).

(4)      În situația în care Consiliul [Național de Soluționare a Contestațiilor] admite contestația, respectiv instanța competentă admite plângerea formulată împotriva deciziei Consiliului [Național de Soluționare a Contestațiilor] de respingere a contestației, autoritatea contractantă are obligația de a restitui contestatorului garanția de bună conduită, în cel mult 5 zile de la momentul rămânerii definitive a deciziei/hotărârii.

(5)      În situația în care contestatorul se adresează direct instanței de judecată și aceasta admite cererea introdusă, prevederile alineatului (4) se aplică în mod corespunzător.

(6)      Sumele încasate de autoritatea contractantă din executarea garanției de bună conduită reprezintă venituri ale autorității contractante.”

 Litigiile principale și întrebările preliminare

 Cauza C‑439/14

9        La 1 aprilie 2014, ICI, în calitate de autoritate contractantă, a publicat în Sistemul Electronic de Achiziții Publice (denumit în continuare „SEAP”) un anunț de deschidere a unei proceduri de cerere de ofertă în scopul atribuirii unui contract de achiziții publice privind achiziția unei infrastructuri informatice și de servicii pentru pregătirea, managementul, dezvoltarea și implementarea unei platforme de cloud computing, precum și documentația de atribuire aferentă. Criteriul de atribuire a acestui contract, care avea o valoare estimată de 61 287 713,71 RON (aproximativ 13 700 000 de euro) fără taxa pe valoarea adăugată, era „prețul cel mai scăzut”.

10      În urma unor cereri formulate de mai mulți operatori economici, ICI a publicat în SEAP o serie de clarificări ale prevederilor documentației de atribuire.

11      La 30 iunie 2014, Star Storage a contestat clarificările nr. 4 și nr. 5 din 24 iunie 2014 și nr. 7 din 26 iunie 2014 în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor (denumit în continuare „CNSC”).

12      Prin decizia din 18 iulie 2014, CNSC a respins această contestație ca inadmisibilă, în temeiul, printre altele, al articolului 2711 alineatul (2) din OUG nr. 34/2006, pentru motivul că Star Storage nu constituise garanția de bună conduită.

13      La 5 august 2014, Star Storage a sesizat Curtea de Apel București (România) cu o plângere prin care a solicitat, printre altele, anularea acestei decizii de respingere, arătând că obligația de constituire a unei garanții de bună conduită prevăzută de reglementarea română era contrară atât Constituției României, cât și dreptului Uniunii.

14      Instanța de trimitere apreciază că, din cauza cuantumului său semnificativ și a normelor care o guvernează, garanția de bună conduită este de natură a impieta în mod grav asupra dreptului operatorilor economici la un remediu efectiv împotriva actelor autorităților contractante.

15      În aceste condiții, Curtea de Apel București a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„Dispozițiile articolului 1 alineatul (1) al treilea paragraf și cele ale articolului 1 alineatul (3) din Directiva 89/665 […] trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări care condiționează accesul la căile de atac împotriva deciziilor autorității contractante de obligativitatea depunerii în prealabil a unei «garanții de bună conduită», precum cea reglementată de articolele 2711 și 2712 din [OUG] nr. 34/2006?”

 Cauza C‑488/14

16      La 21 ianuarie 2014, RA Aeroportul Oradea, în calitate de autoritate contractantă, a publicat în SEAP un anunț referitor la deschiderea unei proceduri de cerere de ofertă în scopul atribuirii unui contract de achiziții publice privind lucrări de extindere și de modernizare a infrastructurilor Aeroportului Oradea (România). Valoarea estimată a contractului de achiziții publice se ridică la 101 232 054 RON (aproximativ 22 800 000 de euro) fără taxa pe valoarea adăugată, criteriul de atribuire fiind „oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic”.

17      Potrivit raportului întocmit în urma evaluării ofertelor, oferta depusă de asocierea formată din SC Max Boegl România SRL, SC UTI Grup SA și Astaldi SpA a fost declarată neconformă, în timp ce oferta depusă de asocierea formată din SC Construcții Napoca SA, SC Aici Cluj SA și CS Icco Energ SRL a fost clasată pe locul al doilea ca urmare a criteriului de atribuire ales.

18      Aceste două asocieri ofertante au introdus fiecare câte o contestație la CNSC împotriva raportului amintit. Prin decizia CNSC din 10 iulie 2014, contestațiile menționate au fost respinse ca nefondate. În consecință, fiecare dintre cele două asocieri au formulat plângere împotriva acestei decizii de respingere la Curtea de Apel Oradea (România).

19      La termenul de judecată din 10 septembrie 2014, această instanță le‑a pus în vedere reclamantelor din litigiul principal că, având în vedere intrarea în vigoare, la 1 iulie 2014, a articolelor 2711 și 2712 din OUG nr. 34/2006, acestea aveau obligația de a constitui o „garanție de bună conduită”. Prin urmare, Max Boegl și alții au solicitat sesizarea Curții Constituționale cu o excepție de neconstituționalitate privind aceste două dispoziții și sesizarea Curții cu o cerere de decizie preliminară.

20      În aceste condiții, Curtea de Apel Oradea a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„Dispozițiile [articolului 1 alineatele (1)-(3)] din [Directiva 89/665], respectiv din [Directiva 92/13] […] trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări care condiționează accesul la căile de atac împotriva deciziilor autorității contractante de obligativitatea depunerii în prealabil a unei «garanții de bună conduită», precum cea reglementată de articolele 2711 și 2712 din OUG nr. 34/2006?”

 Procedura în fața Curții

21      Prin Ordonanțele din 13 noiembrie 2014 și din 10 decembrie 2014, președintele Curții a respins cererile formulate de Curtea de Apel București și de Curtea de Apel Oradea de judecare a cauzelor C‑439/14 și C‑488/14 potrivit procedurii accelerate prevăzute la articolul 105 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții.

22      Prin decizia președintelui Curții din 13 noiembrie 2014, cauzele C‑439/14 și C‑488/14 au fost conexate pentru buna desfășurare a fazelor scrisă și orală ale procedurii, precum și în vederea pronunțării hotărârii.

23      Prin Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, Curtea Constituțională a admis în parte excepția de neconstituționalitate privind articolele 2711 și 2712 din OUG nr. 34/2006 ridicată de Star Storage și, respectiv, de Max Boegl și alții.

24      Prin scrisoarea din 21 iulie 2015, Curtea a adresat Curții de Apel București și Curții de Apel Oradea, în temeiul articolului 101 din Regulamentul de procedură, o cerere de lămuriri, prin care le‑a invitat să își prezinte observațiile cu privire la Decizia Curții Constituționale nr. 5 din 15 ianuarie 2015 și la posibilele efecte ale acesteia asupra cererii lor de decizie preliminară.

25      Prin scrisoarea din 11 august 2015, primită de Curte la 26 august 2015, Curtea de Apel Oradea a arătat în esență că prin Decizia Curții Constituționale nr. 5 din 15 ianuarie 2015 fusese admisă excepția de neconstituționalitate privind dispozițiile articolului 2712 alineatele (1) și (2) din OUG nr. 34/2006, însă fusese respinsă cea privind dispozițiile articolului 2711 și ale articolului 2712 alineatele (3)-(6) din OUG nr. 34/2006, astfel încât cererea sa de decizie preliminară nu se mai referea decât la aceste din urmă dispoziții.

26      Prin scrisoarea din 14 septembrie 2015, primită de Curte la 23 septembrie 2015, Curtea de Apel București a arătat de asemenea în esență că prin Decizia Curții Constituționale nr. 5 din 15 ianuarie 2015 se confirmase constituționalitatea obligației de a constitui garanția de bună conduită ca o condiție de admisibilitate a oricărei căi de atac și, în consecință, era în continuare necesar să se examineze dacă dispozițiile articolelor 2711 și 2712 din OUG nr. 34/2006 declarate conforme cu Constituția României, prin care se condiționează exercitarea căilor de atac în cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de constituirea unei „garanții de bună conduită”, pot fi considerate compatibile cu principiul protecției jurisdicționale efective, astfel cum acesta este protejat prin articolul 1 alineatele (1)-(3) din Directiva 89/665 și prin articolul 1 alineatele (1)-(3) din Directiva 92/13 coroborate cu articolul 47 din cartă.

27      În plus, Curtea de Apel București apreciază că reglementarea română necesită o analiză aprofundată, pe de o parte, în ceea ce privește împrejurarea că garanția de bună conduită se adaugă la „garanția de participare” pe care trebuie să o constituie de asemenea ofertantul, în temeiul articolului 431 din OUG nr. 34/2006, și al cărei cuantum reprezintă până la 2 % din valoarea estimată a contractului, și, pe de altă parte, în ceea ce privește faptul că nu este posibilă nici derogarea de la cuantumul garanției de bună conduită, care se stabilește, potrivit articolului 2711 alineatul (4) din OUG nr. 34/2006, în mod automat la un nivel de 1 % din valoarea estimată a contractului ce urmează a fi atribuit, până la pragul maxim de 100 000 de euro, nici acordarea unei reduceri sau dispunerea eșalonării plății în funcție de împrejurările concrete ale cauzei.

28      În consecință, Curtea de Apel București invită Curtea să răspundă la următoarea întrebare preliminară:

„[Dispozițiile articolului] 1 alineatele (1)-(3) din Directiva 89/665 și [ale articolului] 1 alineatele (1)-(3) din Directiva 92/13 coroborate cu cele ale articolului 47 din [cartă] trebuie interpretate în sensul că se opun unei dispoziții naționale care instituie, drept condiție de admisibilitate a căilor de atac împotriva deciziilor luate de autoritățile contractante în cadrul procedurilor de achiziții publice, obligația constituirii unei garanții financiare în favoarea autorității contractante precum cea reglementată de articolele 2711 și 2712 din OUG nr. 34/2006?”

29      În sfârșit, prin Decizia nr. 750 din 4 noiembrie 2015, Curtea Constituțională a declarat de asemenea neconformitatea cu Constituția României a articolului 2711 alineatul (5) din OUG nr. 34/2006, care prevedea plata necondiționată, la prima cerere, a garanției de bună conduită către autoritatea contractantă în cazul respingerii contestației, a cererii sau a plângerii.

 Observații introductive

30      Trebuie să se constate că, întrucât contractul de achiziții publice în discuție în cauza C‑439/14 privește bunuri și servicii a căror valoare depășește pragul prevăzut la articolul 7 litera (b) din Directiva 2004/18, Directiva 89/665 își găsește aplicarea în cadrul litigiului principal.

31      În schimb, guvernul român și Comisia Europeană au opinii diferite cu privire la natura contractului de achiziții publice în discuție în cauza C‑488/14, cel dintâi apreciind că acest contract intră sub incidența Directivei 2004/18 și, pe cale de consecință, a Directivei 89/665, iar Comisia, că contractul menționat intră sub incidența Directivei 2004/17 și, prin urmare, a Directivei 92/13.

32      În această privință, trebuie arătat că, întrucât instanța de trimitere în cauza C‑488/14 nu furnizează decât foarte puține indicații cu privire la contractul de achiziții publice în discuție în litigiul principal, Curtea nu are posibilitatea de a stabili dacă acesta intră sub incidența Directivei 2004/17 sau a Directivei 2004/18.

33      Cu precizarea că îi revine instanței de trimitere sarcina de a se pronunța cu privire la acest aspect, această neclaritate rămâne însă fără efect asupra procedurii preliminare în cauza C‑488/14, întrucât, după cum a arătat avocatul general la punctul 25 din concluzii, valoarea contractului de achiziții publice în discuție atinge pragurile stabilite pentru achizițiile publice de lucrări atât prin articolul 7 litera (c) din Directiva 2004/18, cât și prin articolul 16 litera (b) din Directiva 2004/17.

34      În consecință, Curtea va răspunde simultan la întrebarea adresată în cauza C‑439/14 și la întrebarea adresată în cauza C‑488/14, întrucât dispozițiile Directivelor 89/665 și 92/13 a căror interpretare se solicită sunt, în orice caz, redactate în termeni riguros identici.

 Cu privire la întrebările preliminare

35      Trebuie arătat, mai întâi, că, după cum reiese din explicațiile furnizate de cele două instanțe de trimitere ca răspuns la cererea de lămuriri pe care le‑a adresat‑o Curtea și din observațiile prezentate în ședință, dispozițiile articolului 2712 alineatele (1) și (2), precum și cele ale articolului 2711 alineatul (5) ultima teză din OUG nr. 34/2006 au fost declarate contrare Constituției României prin Deciziile Curții Constituționale nr. 5 din 15 ianuarie 2015 și, respectiv, nr. 750 din 4 noiembrie 2015.

36      Cele două instanțe de trimitere au precizat că, în consecință, nu mai puteau aplica aceste dispoziții, fapt confirmat în ședință de guvernul român. Cu toate acestea, ele au indicat în mod expres că își mențin întrebările preliminare, întrucât celelalte dispoziții ale reglementării române în discuție în litigiul principal sunt în continuare aplicabile.

37      În aceste condiții, cu precizarea că le revine exclusiv instanțelor de trimitere sarcina de a deduce consecințele Deciziilor Curții Constituționale nr. 5 din 15 ianuarie 2015 și nr. 750 din 4 noiembrie 2015 în cadrul soluționării litigiilor cu care sunt sesizate, trebuie să se considere că cererile de decizie preliminară vizează numai dispozițiile reglementării române referitoare la garanția de bună conduită considerate conforme cu Constituția României.

38      Prin urmare, prin intermediul întrebării formulate, instanțele de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 1 alineatele (1)-(3) din Directiva 89/665 și articolul 1 alineatele (1)-(3) din Directiva 92/13, citite în lumina articolului 47 din cartă, trebuie să fie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care condiționează admisibilitatea oricărei căi de atac împotriva unui act al autorității contractante de obligația reclamantului de a constitui garanția de bună conduită pe care o prevede în beneficiul autorității contractante, cu precizarea că această garanție trebuie să îi fie restituită reclamantului indiferent de soluția pronunțată în calea de atac.

39      În această privință, trebuie amintit că articolul 1 alineatul (1) din Directiva 89/665 și articolul 1 alineatul (1) din Directiva 92/13 impun statelor membre obligația de a adopta măsurile necesare pentru a garanta că deciziile luate de autoritățile contractante în cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice circumscrise domeniului de aplicare al Directivelor 2004/17 și 2004/18 pot face obiectul unor căi de atac eficiente și în special cât se poate de rapide, pentru motivul nerespectării prin aceste decizii a dreptului Uniunii în domeniul achizițiilor publice sau a normelor de drept intern de transpunere a acestuia.

40      Atât articolul 1 alineatul (3) din Directiva 89/665, cât și articolul 1 alineatul (3) din Directiva 92/13 prevăd, în plus, obligația statelor membre de a asigura accesul la căile de atac cel puțin oricărei persoane care are sau care a avut vreun interes în obținerea unui anumit contract și care a fost prejudiciată sau riscă să fie prejudiciată printr‑o presupusă încălcare, în temeiul unor norme detaliate pe care trebuie să le stabilească în acest sens.

41      Aceste dispoziții, care sunt destinate să protejeze operatorii economici împotriva arbitrarului autorității contractante, urmăresc astfel să asigure existența în toate statele membre a unor căi de atac eficiente pentru garantarea aplicării efective a normelor Uniunii în domeniul atribuirii contractelor de achiziții publice, în special într‑un stadiu în care încălcările încă pot fi corectate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 decembrie 2002, Universale‑Bau și alții, C‑470/99, EU:C:2002:746, punctul 71, Hotărârea din 11 septembrie 2014, Fastweb, C‑19/13, EU:C:2014:2194, punctul 34, precum și Hotărârea din 12 martie 2015, eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, punctul 50).

42      Cu toate acestea, nici Directiva 89/665, nici Directiva 92/13 nu conțin dispoziții care să reglementeze în mod specific condițiile în care aceste căi de atac pot fi exercitate. Astfel, Curtea a statuat deja că Directiva 89/665 nu stabilește decât condițiile minimale care trebuie să fie îndeplinite de procedurile privind căile de atac reglementate în ordinile juridice naționale în scopul de a garanta respectarea prevederilor din dreptul Uniunii în domeniul achizițiilor publice (a se vedea printre altele Hotărârea din 27 februarie 2003, Santex C‑327/00, EU:C:2003:109, punctul 47, Hotărârea din 19 iunie 2003, GAT, C‑315/01, EU:C:2003:360, punctul 45, precum și Hotărârea din 30 septembrie 2010, Strabag și alții, C‑314/09, EU:C:2010:567, punctul 33).

43      Reiese însă dintr‑o jurisprudență constantă că modalitățile procedurale ale căilor de atac în justiție menite să asigure protecția drepturilor conferite de dreptul Uniunii candidaților și ofertanților lezați de decizii ale autorităților contractante nu pot să aducă atingere efectului util al Directivelor 89/665 și 92/13, al căror obiectiv este de a garanta că deciziile nelegale ale autorităților contractante pot face obiectul unor căi de atac eficiente și cât se poate de rapide (a se vedea printre altele Hotărârea din 12 decembrie 2002, Universale‑Bau și alții, C‑470/99, EU:C:2002:746, punctul 72, Hotărârea din 27 februarie 2003, Santex C‑327/00, EU:C:2003:109, punctul 51, Hotărârea din 3 martie 2005, Fabricom, C‑21/03 și C‑34/03, EU:C:2005:127, punctul 42, Ordonanța din 4 octombrie 2007, Consorzio Elisoccorso San Raffaele, C‑492/06, EU:C:2007:583, punctul 29, Hotărârea din 12 martie 2015, eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, punctul 40, precum și Hotărârea din 6 octombrie 2015, Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punctul 47).

44      Trebuie, în special, să se garanteze că nu se aduce atingere nici eficienței Directivelor 89/665 și 92/13 (a se vedea Hotărârea din 18 iunie 2002, HI, C‑92/00, EU:C:2002:379, punctele 58 și 59, precum și Hotărârea din 11 decembrie 2014, Croce Amica One Italia, C‑440/13, EU:C:2014:2435, punctul 40), nici drepturilor conferite particularilor de dreptul Uniunii [Hotărârea din 12 decembrie 2002, Universale‑Bau și alții, C‑470/99, EU:C:2002:746, punctul 72, și Hotărârea din 28 ianuarie 2010, Uniplex (UK), C‑406/08, EU:C:2010:45, punctul 49].

45      În plus, trebuie amintit că, după cum reiese din considerentul (36) al acesteia, Directiva 2007/66 și, prin urmare, Directiva 89/665, precum și Directiva 92/13, pe care le‑a modificat și le‑a completat, urmăresc să asigure respectarea deplină a dreptului la o cale de atac efectivă și de acces la o instanță judecătorească imparțială, în conformitate cu articolul 47 primul și al doilea paragraf din cartă.

46      În consecință, atunci când definesc modalitățile procedurale ale căilor de atac în justiție menite să asigure protecția drepturilor conferite de Directivele 89/665 și 92/13 candidaților și ofertanților lezați de decizii ale autorităților contractante, statele membre trebuie să garanteze respectarea dreptului la o cale de atac efectivă și de acces la o instanță judecătorească imparțială, consacrat la articolul 47 din cartă.

47      În speță, articolul 2711 alineatele (1)-(5) din OUG nr. 34/2006 îi impune oricărei persoane care participă la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice și care înțelege să conteste o decizie a autorității contractante fie la CNSC, fie direct la o instanță judecătorească obligația de a constitui o garanție de bună conduită ca o condiție de admisibilitate a oricărei căi de atac. Această garanție, al cărei cuantum reprezintă 1 % din valoarea estimată a contractului de achiziții publice în cauză, plafonat la 25 000 de euro în cazul contractelor de achiziții publice de bunuri și de servicii și la 100 000 de euro în cazul contractelor de achiziții publice de lucrări, trebuie să fie constituită în beneficiul autorității contractante fie prin virament bancar, fie prin intermediul unui instrument de garantare emis de o societate bancară ori de o societate de asigurări, pentru o perioadă de valabilitate de cel puțin 90 de zile.

48      Această garanție trebuie să fie însă restituită, în cazul în care este admisă calea de atac, în cel mult cinci zile de la momentul rămânerii definitive a deciziei/hotărârii, în conformitate cu articolul 2712 alineatele (4) și (5) din OUG nr. 34/2006, dar și în cazul în care calea de atac este respinsă sau se renunță la aceasta, reținerea garanției de către autoritatea contractantă fiind din acel moment lipsită de temei juridic, având în vedere Deciziile Curții Constituționale nr. 5 din 15 ianuarie 2015 și nr. 750 din 4 noiembrie 2015.

49      După cum a arătat avocatul general la punctul 37 din concluzii, garanția de bună conduită drept condiție prealabilă pentru examinarea oricărei căi de atac constituie, așadar, o restrângere a dreptului la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești în sensul articolului 47 din cartă, care, în conformitate cu articolul 52 alineatul (1) din cartă, nu este justificată decât dacă este prevăzută de lege, dacă respectă substanța acestui drept și dacă, cu respectarea principiului proporționalității, este necesară și răspunde efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniunea Europeană sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți (a se vedea Hotărârea din 4 mai 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, punctul 160).

50      Este necesar să se constate că, în cauzele principale, temeiul legal al garanției de bună conduită este stabilit în mod clar și precis de OUG nr. 34/2006, astfel încât aceasta trebuie să fie considerată ca fiind prevăzută de legislația națională (a se vedea Hotărârea din 27 mai 2014, Spasic, C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586, Hotărârea din 6 octombrie 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punctul 47, și Hotărârea din 17 decembrie 2015, WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, punctul 81). Pe de altă parte, împrejurarea că garanția de bună conduită ar putea atinge un cuantum substanțial, de 25 000 de euro sau de 100 000 de euro, nu poate conduce la concluzia că obligația de a constitui o astfel de garanție aduce atingere substanței dreptului la o cale de atac efectivă, din moment ce, în orice caz, această garanție nu poate fi reținută de autoritatea contractantă, indiferent de soluția care ar fi pronunțată în calea de atac.

51      Cu toate acestea, mai trebuie să se verifice dacă garanția de bună conduită răspunde unui obiectiv de interes general și, în caz afirmativ, dacă respectă principiul proporționalității în sensul articolului 52 alineatul (1) din cartă.

52      Articolul 2711 alineatul (1) din OUG nr. 34/2006 precizează că obiectivul garanției de bună conduită este de a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament necorespunzător. Guvernul român a arătat în observațiile scrise, precum și în cursul ședinței că garanția de bună conduită are ca principal obiectiv fluidizarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție publică, prevenindu‑se exercitarea abuzivă a căilor de atac și orice întârziere în încheierea contractului.

53      În această privință, trebuie să se constate că combaterea exercitării abuzive a căilor de atac constituie, după cum a arătat avocatul general la punctul 44 din concluzii, un obiectiv legitim care contribuie nu numai la realizarea obiectivelor urmărite prin Directivele 89/665 și 92/13, ci și, la o scară mai largă, la o bună administrare a justiției.

54      Astfel, o cerință financiară precum garanția de bună conduită în discuție în litigiile principale constituie o măsură de natură să descurajeze contestațiile abuzive și să garanteze pentru toți justițiabilii, în interesul unei bune administrări a justiției, soluționarea căilor lor de atac în termene cât se poate de scurte, în conformitate cu articolul 47 primul și al doilea paragraf din cartă.

55      Cu toate acestea, chiar dacă interesele unei bune administrări a justiției pot justifica impunerea unei restricții financiare accesului unei persoane la o cale de atac, această restricție trebuie totuși să păstreze un raport de proporționalitate rezonabil între mijloacele folosite și scopul urmărit (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 decembrie 2010, DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, punctele 47 și 60).

56      În acest sens, trebuie arătat că, deși obligația de a constitui garanția de bună conduită reprezintă o măsură mai puțin disuasivă în versiunea actuală decât în versiunea inițială, din moment ce ea nu mai poate fi reținută de autoritatea contractantă în mod automat și necondiționat în cazul respingerii căii de atac sau al renunțării la aceasta, obligația menționată este în continuare aptă să realizeze obiectivul de combatere a căilor de atac abuzive urmărit de reglementarea română.

57      Astfel, în primul rând, constituirea garanției de bună conduită reprezintă, după cum a arătat avocatul general la punctul 55 din concluzii, o povară financiară pentru reclamant, indiferent dacă acesta efectuează un virament bancar sau constituie o garanție bancară.

58      Cuantumul garanției de bună conduită este stabilit sub forma unui procent din prețul contractului de achiziții publice în cauză, putând atinge 25 000 de euro în cazul contractelor de achiziții publice de bunuri și de servicii și 100 000 de euro în cazul contractelor de achiziții publice de lucrări.

59      Or, mobilizarea unei sume atât de importante prin virament bancar, ca și necesitatea de a îndeplini demersurile cerute în vederea constituirii unei garanții bancare și de a plăti cheltuielile aferente acestei constituiri sunt de natură să determine reclamanții să manifeste o anumită prudență în introducerea căii lor de atac. Pe de altă parte, din moment ce implică resursele sau cel puțin posibilitățile de creditare ale reclamanților până la momentul eliberării sale, garanția de bună conduită este de natură să îi determine să dea dovadă de diligență în cadrul procedurilor pe care le inițiază, în conformitate cu cerința privind celeritatea căilor de atac prevăzută la articolul 1 alineatul (1) din Directiva 89/665 și la articolul 1 alineatul (1) din Directiva 92/13. Astfel, după cum a arătat guvernul român în ședință, nu poate fi exclus ca o asemenea cerință financiară să determine potențialii reclamanți să își evalueze în mod serios interesul de a iniția o procedură judiciară și șansa de a obține câștig de cauză și, prin urmare, îi descurajează să introducă cereri care sunt în mod vădit nefondate sau prin care nu se urmărește decât întârzierea procedurii de atribuire a unui contract (a se vedea prin analogie Hotărârea din 6 octombrie 2015, Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punctul 73).

60      În al doilea rând, întrucât, în temeiul Deciziilor Curții Constituționale nr. 5 din 15 ianuarie 2015 și nr. 750 din 4 noiembrie 2015, reținerea automată și necondiționată a garanției de bună conduită de către autoritatea contractantă și plata acesteia la prima cerere nu mai sunt posibile, nu se poate considera că simpla obligație de a constitui această garanție drept condiție de admisibilitate a oricărei căi de atac depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului de combatere a căilor de atac abuzive pe care intenționează să îl urmărească.

61      Astfel, garanția de bună conduită, reprezentând 1 % din valoarea contractului de achiziții publice, plafonată în funcție de natura contractului, rămâne modestă (a se vedea Hotărârea din 6 octombrie 2015, Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punctul 58), în special pentru ofertanții care trebuie în mod normal să justifice o anumită capacitate financiară. În continuare și în orice caz, această garanție poate fi constituită sub forma unei garanții bancare. În cele din urmă, ea nu trebuie să fie constituită decât pentru perioada cuprinsă între introducerea acțiunii și soluționarea definitivă a acesteia.

62      În sfârșit, în răspunsul la cererea de lămuriri care i‑a fost adresată de Curte, Curtea de Apel București a invitat Curtea să răspundă la întrebarea sa ținând seama de cumularea garanției de bună conduită cu garanția de participare pe care ofertantul trebuie de asemenea să o constituie, potrivit articolului 431 din OUG nr. 34/2006. Cu toate acestea, ea nu a prezentat nicio precizare în acest sens, nici cu privire la regimul actual al garanției de participare, nici cel puțin cu privire la articularea acesteia cu garanția de bună conduită. În aceste condiții, Curtea nu este în măsură să își exprime poziția cu privire la acest aspect.

63      Având în vedere considerațiile care precedă, este necesar să se răspundă la întrebările adresate că articolul 1 alineatele (1)-(3) din Directiva 89/665 și articolul 1 alineatele (1)-(3) din Directiva 92/13, citite în lumina articolului 47 din cartă, trebuie să fie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care condiționează admisibilitatea oricărei căi de atac împotriva unui act al autorității contractante de obligația reclamantului de a constitui garanția de bună conduită pe care o prevede în beneficiul autorității contractante, din moment ce această garanție trebuie să îi fie restituită reclamantului indiferent de soluția pronunțată în calea de atac.

 Cu privire la cheltuielile de judecată

64      Întrucât, în privința părților din litigiile principale, procedurile au caracterul unor incidente survenite la instanțele de trimitere, este de competența acestora să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declară:

Articolul 1 alineatele (1)-(3) din Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2007, și articolul 1 alineatele (1)-(3) din Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/66, citite în lumina articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, trebuie să fie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care condiționează admisibilitatea oricărei căi de atac împotriva unui act al autorității contractante de obligația reclamantului de a constitui garanția de bună conduită pe care o prevede în beneficiul autorității contractante, din moment ce această garanție trebuie să îi fie restituită reclamantului indiferent de soluția pronunțată în calea de atac.

Sursa: C.J.U.E.

[CJUE]: HOTĂRÂRE ÎN CAUZA „BUDIȘAN”. NEUTRALITATEA TIMBRULUI DE MEDIU APLICAT AUTOVEHICULELOR ÎN ROMÂNIA LA PRIMA ÎNMATRICULARE/TRANSCRIERE A DREPTULUI DE PROPRIETATE.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a noua)

9 iunie 2016

„Trimitere preliminară – Impozite interne – Articolul 110 TFUE – Taxă aplicată de un stat membru autovehiculelor cu ocazia primei înmatriculări sau a primei transcrieri a dreptului de proprietate – Neutralitate fiscală între autovehiculele rulate provenite din alte state membre și autovehiculele similare disponibile pe piața națională”

În cauza C‑586/14,

având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Curtea de Apel Cluj (România), prin decizia din 24 noiembrie 2014, primită de Curte la 18 decembrie 2014, în procedura

Vasile Budișan

împotriva

Administrației Județene a Finanțelor Publice Cluj,

CURTEA (Camera a noua),

compusă din domnul C. Lycourgos, președinte de cameră, domnul E. Juhász și doamna K. Jürimäe (raportor), judecători,

avocat general: domnul M. Szpunar,

grefier: domnul A. Calot Escobar,

având în vedere procedura scrisă,

luând în considerare observațiile prezentate:

–        pentru guvernul român, de R.‑H. Radu, de D. Bulancea și de R. Mangu, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul italian, de G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de A. De Stefano, avvocato dello Stato;

–        pentru Comisia Europeană, de M. Wasmeier și de G.‑D. Balan, în calitate de agenți,

având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,

pronunță prezenta

Hotărâre

1        Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 110 TFUE.

2        Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între domnul Vasile Budișan, pe de o parte, și Administrația Județeană a Finanțelor Publice Cluj, pe de altă parte, cu privire la o taxă pe care domnul Budișan a trebuit să o plătească pentru a înmatricula în România un autovehicul rulat provenit dintr‑un alt stat membru.

 Dreptul românesc

3        Legea nr. 343/2006 din 17 iulie 2006 pentru modificarea și completarea Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 662 din 1 august 2006) a introdus în Codul fiscal o taxă specială pentru autovehicule, aplicabilă începând de la 1 ianuarie 2007 și datorată cu ocazia primei înmatriculări a unui autovehicul în România (denumită în continuare „taxa specială”).

4        Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 50/2008 din 21 aprilie 2008 pentru instituirea taxei pe poluare pentru autovehicule (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 327 din 25 aprilie 2008, denumită în continuare „OUG nr. 50/2008”), intrată în vigoare la 1 iulie 2008, a instituit o taxă pe poluare pentru autovehiculele din categoriile M1‑M3 și N1‑N3 (denumită în continuare „taxa pe poluare”). Obligația achitării cuantumului acestei taxe lua naștere, printre altele, cu ocazia primei înmatriculări a unui autovehicul în România.

5        OUG nr. 50/2008 a fost modificată de mai multe ori înainte de a fi abrogată prin Legea nr. 9/2012 din 6 ianuarie 2012 privind taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 17 din 10 ianuarie 2012, denumită în continuare „Legea nr. 9/2012”), intrată în vigoare la 13 ianuarie 2012. Această lege a înlocuit taxa pe poluare cu o nouă taxă, taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule (denumită în continuare „taxa pentru emisiile poluante”).

6        În temeiul articolului 4 din Legea nr. 9/2012, obligația de plată a taxei pentru emisiile poluante lua naștere nu doar cu ocazia primei înmatriculări a unui vehicul în România, ci și, în anumite condiții, cu ocazia primei transcrieri în România a dreptului de proprietate asupra unui vehicul rulat.

7        Prin efectul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2012 din 30 ianuarie 2012 pentru suspendarea aplicării unor dispoziții ale Legii nr. 9/2012 privind taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule, precum și pentru restituirea taxei achitate în conformitate cu prevederile articolului 4 alineatul 2 din lege (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 31 ianuarie 2012), intrată în vigoare la 31 ianuarie 2012, aplicarea taxei pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule la prima transcriere în România a dreptului de proprietate asupra unui vehicul rulat a fost însă suspendată până la 1 ianuarie 2013.

8        Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 9/2013 din 19 februarie 2013 privind timbrul de mediu pentru autovehicule (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 119 din 4 martie 2013, denumită în continuare „OUG nr. 9/2013”), care abrogă Legea nr. 9/2012, a intrat în vigoare la 15 martie 2013.

9        Potrivit articolului 4 din OUG nr. 9/2013:

„Obligația de plată a timbrului [de mediu pentru autovehicule] intervine o singură dată, astfel:

a)      cu ocazia înscrierii în evidențele autorității competente, potrivit legii, a dobândirii dreptului de proprietate asupra unui autovehicul de către primul proprietar din România și atribuirea unui certificat de înmatriculare și a numărului de înmatriculare;

b)      la reintroducerea în parcul auto național a unui autovehicul, în cazul în care, la momentul scoaterii sale din parcul auto național, i s‑a restituit proprietarului valoarea reziduală a [timbrului de mediu pentru autovehicule] […];

c)      cu ocazia transcrierii dreptului de proprietate asupra autovehiculului rulat și pentru care nu a fost achitată taxa specială pentru autoturisme și autovehicule, [taxa pe poluare] sau taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule, potrivit reglementărilor legale în vigoare la momentul înmatriculării;

d)      cu ocazia transcrierii dreptului de proprietate asupra autovehiculului rulat în situația autovehiculelor pentru care s‑a dispus de către instanțe restituirea sau înmatricularea fără plata taxei speciale pentru autoturisme și autovehicule, [taxei pe poluare] sau taxei pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule.”

10      Articolul 7 alineatul (2) din OUG nr. 9/2013 prevede:

„Valoarea reziduală a [timbrului de mediu pentru autovehicule] reprezintă suma care ar fi plătită pentru respectivul autovehicul dacă acesta ar fi înmatriculat la momentul scoaterii din parcul auto național, calculată în baza legislației după care s‑a stabilit cuantumul taxei datorate la momentul înmatriculării, în lei la cursul de schimb valutar aplicabil la momentul înmatriculării sau transcrierii dreptului de proprietate asupra unui autovehicul rulat, folosindu‑se vârsta vehiculului de la momentul scoaterii din parcul auto național.”

 Litigiul principal și întrebările preliminare

11      La 5 iunie 2013, domnul Budișan a achiziționat un autovehicul rulat, fabricat în cursul anului 2006 și înmatriculat inițial în Germania.

12      Pentru a putea înmatricula acest vehicul în România, domnul Budișan a trebuit să plătească autorităților române suma de 5 300 RON (aproximativ 1 193 de euro) cu titlu de timbru de mediu pentru autovehicule (denumit în continuare „timbrul de mediu”), astfel cum este prevăzut de OUG nr. 9/2013.

13      Considerând că OUG nr. 9/2013 este incompatibilă cu articolul 110 TFUE, domnul Budișan a sesizat Tribunalul Cluj cu o cerere prin care solicită obligarea Administrației Județene a Finanțelor Publice Cluj să îi restituie suma percepută cu titlu de timbru de mediu.

14      Prin hotărârea din 3 aprilie 2014, Tribunalul Cluj a respins această acțiune. În opinia acestei instanțe, OUG nr. 9/2013 ar fi conformă cu dreptul Uniunii, din moment ce nu ar discrimina produsele importate în raport cu produsele naționale, indiferent dacă sunt noi sau de ocazie. Reclamantul din litigiul principal a formulat atunci recurs la instanța de trimitere.

15      Curtea de Apel Cluj consideră că problema compatibilității cu articolul 110 TFUE a timbrului de mediu instituit prin OUG nr. 9/2013 se pune în două privințe. În primul rând, această instanță se întreabă dacă este conform cu acest articol faptul că OUG nr. 9/2013 prevede că vehiculele a căror înmatriculare în România a ocazionat plata taxei speciale, a taxei pe poluare sau a taxei pentru emisiile poluante sunt scutite de timbrul de mediu, dat fiind că valoarea reziduală a uneia dintre taxele anterioare, încorporată în valoarea vehiculelor menționate, este inferioară cuantumului timbrului de mediu. Astfel, întrucât această scutire are, la vânzarea acestor vehicule, consecința că prețul lor devine mai mic decât cel al vehiculelor care provin dintr‑un stat membru, pentru care se datorează noua taxă, vânzarea de vehicule rulate naționale ar fi atunci încurajată în detrimentul importului de vehicule similare care provin din alte state membre.

16      În al doilea rând, instanța menționată ridică problema compatibilității cu articolul 110 TFUE a modalităților de percepere a timbrului de mediu. Astfel, proprietarii unui vehicul care se află pe piața națională și pentru care nu a fost plătită nicio taxă fie pentru că acest vehicul a fost înmatriculat anterior datei de 1 ianuarie 2007, fie pentru că proprietarului său i s‑a restituit cuantumul taxei plătite în prealabil ar putea, în temeiul OUG nr. 9/2013, să utilizeze vehiculul menționat fără a achita timbrul de mediu până la vânzarea respectivului vehicul, adică până la un eveniment viitor și nesigur, în timp ce proprietarul unui vehicul similar importat dintr‑un alt stat membru nu ar putea utiliza acest vehicul decât timp de 90 de zile înainte de a trebui să îl înmatriculeze și, prin urmare, să plătească timbrul de mediu menționat.

17      În aceste condiții, Curtea de Apel Cluj a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„1)      Având în vedere dispozițiile OUG nr. 9/2013 și obiectul [timbrului de mediu], este necesar să se considere că articolul 110 din TFUE trebuie interpretat ca opunându‑se instituirii de către un stat membru UE a unei taxe pentru emisii poluante, aplicabilă în momentul înmatriculării autovehiculelor provenite dintr‑un alt stat UE, taxă care nu se aplică la înmatricularea cu ocazia transferul[ui] dreptului de proprietate asupra autovehiculelor interne pentru care a fost achitată deja o astfel de taxă sau una similară, în condițiile în care valoarea acestei taxe reziduale încorporată în valoarea autovehiculelor de pe piața internă este inferioară noii taxe?

2)      Având în vedere dispozițiile OUG nr. 9/2013 și obiectul [timbrului de mediu], este necesar să se considere că articolul 110 din TFUE trebuie interpretat ca opunându‑se instituirii de către un stat membru UE a unei taxe pentru emisii poluante, aplicabilă în momentul înmatriculării autovehiculelor provenite dintr‑un alt stat UE, taxă care se plătește pentru autovehiculele interne doar la transferul dreptului de proprietate asupra unui astfel de autovehicul, cu rezultatul că un autovehicul extern nu poate fi folosit fără plata taxei, în timp ce un autovehicul intern poate fi folosit nelimitat în timp fără plata taxei până la momentul și dacă se realizează un transfer al dreptului de proprietate asupra autovehiculului respectiv, urmat de înmatricularea noului proprietar?”

 Cu privire la întrebările preliminare

18      Prin intermediul întrebărilor formulate, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 110 TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune, pe de o parte, ca un stat membru să instituie o taxă pentru autovehicule care să se aplice vehiculelor rulate importate la prima lor înmatriculare în acest stat membru și vehiculelor deja înmatriculate în statul membru menționat la prima transcriere în acest stat a dreptului de proprietate asupra lor și, pe de altă parte, ca acest stat membru să scutească de respectiva taxă vehiculele deja înmatriculate pentru care s‑a achitat o taxă care anterior era în vigoare și care nu a fost restituită, atunci când valoarea reziduală a acestei taxe, încorporată în valoarea acelor vehicule, este inferioară față de cuantumul noii taxe.

19      Trebuie amintit că articolul 110 TFUE are drept obiectiv asigurarea liberei circulații a mărfurilor între statele membre în condiții normale de concurență. El vizează eliminarea oricărei forme de protecție care poate decurge din aplicarea unor impozite interne discriminatorii față de produse care provin din alte state membre (Hotărârea din 14 aprilie 2015, Manea, C‑76/14, EU:C:2015:216, punctul 28 și jurisprudența citată).

20      În acest sens, articolul 110 primul paragraf TFUE interzice fiecărui stat membru să aplice produselor celorlalte state membre impozite interne mai mari decât cele care se aplică produselor naționale similare.

21      În speță și în ceea ce privește vânzarea numai a vehiculelor rulate, care face obiectul prezentelor întrebări preliminare, din decizia de trimitere reiese că OUG nr. 9/2013 instituie o taxă, timbrul de mediu, aplicată, pe de o parte, vehiculelor rulate importate la prima înmatriculare în România și, pe de altă parte, vehiculelor deja înmatriculate în acest stat membru, la prima transcriere a dreptului de proprietate asupra acestor vehicule în același stat membru.

22      Pe de altă parte, articolul 4 litera c) din OUG nr. 9/2013 scutește de timbrul de mediu menționat transcrierea dreptului de proprietate asupra vehiculelor rulate naționale la a căror înmatriculare în România s‑a plătit deja taxa specială, taxa pe poluare sau taxa pentru emisiile poluante, cu excepția cazurilor prevăzute la litera d) a acestui articol, în care o instanță a dispus restituirea taxei vizate.

23      Pentru a se stabili dacă un regim fiscal precum cel instituit prin OUG nr. 9/2013 creează o discriminare contrară articolului 110 TFUE primul paragraf, trebuie să se examineze, pe de o parte, efectul acestei taxe asupra concurenței dintre autovehiculele rulate provenite din alte state membre decât România și vehiculele naționale supuse taxei menționate. Este necesar să se examineze, pe de altă parte, neutralitatea regimului menționat în privința concurenței dintre cele dintâi vehicule și vehiculele similare naționale care beneficiază de scutirea descrisă la punctul anterior.

24      În această privință, potrivit unei jurisprudențe constante, autovehiculele rulate provenite din alte state membre, care sunt „produsele altor state membre” în sensul articolului 110 TFUE, sunt autovehiculele puse în vânzare în alte state membre decât statul membru vizat și care pot, în cazul cumpărării de către un rezident al acestui din urmă stat, să fie importate și puse în circulație în acest stat, în timp ce autovehiculele similare naționale, care sunt „produse naționale” în sensul articolului 110 TFUE, sunt autovehiculele rulate de același tip, cu aceleași caracteristici și aceeași uzură care sunt puse în vânzare în acest stat membru (Hotărârea din 14 aprilie 2015, Manea, C‑76/14, EU:C:2015:216, punctul 31 și jurisprudența citată).

25      În consecință, nu este necesar ca neutralitatea impusă de articolul 110 TFUE să fie examinată ținând seama de autovehiculele care circulă în România și care nu sunt puse în vânzare. Astfel, tocmai ca urmare a faptului că nu sunt disponibile pe piață, aceste autovehicule nu se află într‑un raport de concurență cu alte autovehicule, indiferent dacă este vorba despre cele disponibile pe piața națională sau despre cele disponibile pe piața altor state membre (Hotărârea din 14 aprilie 2015, Manea, C‑76/14, EU:C:2015:216, punctul 32).

 Cu privire la neutralitatea fiscală a timbrului de mediu față de concurența dintre autovehiculele rulate provenite din alte state membre și autovehiculele similare românești deja înmatriculate în acest stat membru și care nu beneficiază de scutirea prevăzută de OUG nr. 9/2013

26      Pentru aplicarea articolului 110 TFUE și în special în vederea comparării impozitării autovehiculelor rulate importate cu impozitarea autovehiculelor rulate deja prezente pe teritoriul național, este necesar să se ia în considerare nu numai nivelul taxei, și anume timbrul de mediu, ci și baza de impozitare și modalitățile acesteia (Hotărârea din 14 aprilie 2015, Manea, C‑76/14, EU:C:2015:216, punctul 33 și jurisprudența citată).

27      Pe de altă parte, un stat membru nu poate percepe o taxă pe autovehiculele rulate importate bazată pe o valoare superioară valorii reale a autovehiculului, având drept consecință o impozitare mai mare a acestora în raport cu cea a autovehiculelor similare disponibile pe piața națională. Prin urmare, pentru a evita o impozitare discriminatorie, se impune luarea în considerare a deprecierii reale a autovehiculelor (Hotărârea din 14 aprilie 2015, Manea, C‑76/14, EU:C:2015:216, punctul 34 și jurisprudența citată).

28      Această luare în considerare nu trebuie în mod necesar să dea naștere la o evaluare sau la o expertiză a fiecărui autovehicul. Astfel, evitând dificultățile inerente unui astfel de sistem, un stat membru poate stabili, prin intermediul unor bareme forfetare determinate de un act cu putere de lege sau de un act administrativ și calculate pe baza unor criterii precum vechimea, rulajul, starea generală, modul de propulsie, marca sau modelul vehiculului, o valoare a autovehiculelor de ocazie care, ca regulă generală, ar fi foarte apropiată de valoarea lor reală (a se vedea Hotărârea din 14 aprilie 2015, Manea, C‑76/14, EU:C:2015:216, punctul 35 și jurisprudența citată).

29      În speță, reiese din dosarul prezentat Curții și în special din observațiile depuse de guvernul român, a căror veridicitate trebuie verificată de instanța de trimitere, că valoarea timbrului de mediu se stabilește în conformitate cu un barem care cuprinde criterii obiective și transparente, cum ar fi cilindreea, norma de poluare Euro sau emisiile de COale vehiculului vizat, precum și vechimea și rulajul acestui vehicul. Pe de altă parte, dacă contribuabilul ar considera că acest barem nu reflectă deprecierea reală a vehiculului, el ar putea cere ca aceasta să fie determinată printr‑o expertiză, ale cărei costuri, aflate în sarcina contribuabilului, nu ar putea depăși costul operațiunilor aferente expertizei.

30      Sub rezerva verificărilor de către instanța de trimitere, reiese, așadar, că OUG nr. 9/2013 garantează că valoarea timbrului de mediu este redusă în funcție de o aproximare rezonabilă a valorii reale a autovehiculului (a se vedea prin analogie Hotărârea din 7 aprilie 2011, Tatu, C‑402/09, EU:C:2011:219, punctul 44, și Hotărârea din 14 aprilie 2015, Manea, C‑76/14, EU:C:2015:216, punctul 38).

31      Pe de altă parte, spre deosebire de taxa specială, de taxa pe poluare și de taxa pentru emisiile poluante în versiunea acesteia în vigoare în perioada 13 ianuarie 2012-1 ianuarie 2013, timbrul de mediu se aplică potrivit aceleiași metode de calcul, pe de o parte, autovehiculelor rulate provenite din alte state membre la prima înmatriculare în România și, pe de altă parte, autovehiculelor deja înmatriculate în România, la prima transcriere a dreptului de proprietate asupra acestor vehicule rulate în acest stat membru, care nu beneficiază de scutirea descrisă la punctul 22 din prezenta hotărâre.

32      În consecință, tot sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, sarcina fiscală care decurge din OUG nr. 9/2013 este aceeași pentru contribuabilii care au cumpărat un autovehicul rulat provenit dintr‑un alt stat membru decât România și care îl înmatriculează în acest stat membru și pentru contribuabilii care au cumpărat în România un autovehicul rulat deja înmatriculat în acest stat membru, pentru care trebuie să efectueze prima transcriere a dreptului de proprietate, fără a beneficia de scutirea vizată la punctul 22 din prezenta hotărâre, dacă acest ultim vehicul ar fi, la aplicarea timbrului de mediu, de același tip, cu aceleași caracteristici și cu aceeași uzură ca și vehiculul care provine dintr‑un alt stat membru.

33      Rezultă din considerațiile care precedă că un regim de taxare precum cel instituit prin OUG nr. 9/2013 este neutru în raport cu concurența dintre autovehiculele rulate provenite din alte state membre decât România și vehiculele similare naționale deja înmatriculate în statul membru vizat și care nu sunt scutite de taxa instituită prin această ordonanță.

 Cu privire la neutralitatea timbrului de mediu față de concurența dintre autovehiculele rulate provenite din alte state membre și autovehiculele similare românești deja înmatriculate în acest stat membru și care beneficiază de scutirea prevăzută de OUG nr. 9/2013

34      Astfel cum s‑a arătat la punctul 22 din prezenta hotărâre, articolul 4 litera c) din OUG nr. 9/2013 scutește de plata timbrului de mediu transcrierea dreptului de proprietate asupra vehiculelor rulate naționale a căror înmatriculare în România a determinat deja plata taxei speciale, a taxei pe poluare sau a taxei pentru emisiile poluante, cu excepția cazurilor, prevăzute la litera d) a acestui articol, în care o instanță română a dispus restituirea taxei respective pentru un anumit vehicul.

35      În această privință, reiese fără echivoc din jurisprudența Curții în cauzele referitoare la taxa pe poluare percepută în temeiul OUG nr. 50/2008 și la taxa pentru emisiile poluante percepută în temeiul Legii nr. 9/2012, astfel cum a fost în parte suspendată prin OUG nr. 1/2012 (înmatricularea autovehiculelor în perioada 13 ianuarie 2012-1 ianuarie 2013), că aceste taxe erau incompatibile cu articolul 110 TFUE (Hotărârea din 7 aprilie 2011, Tatu, C‑402/09, EU:C:2011:219, Hotărârea din 7 iulie 2011, Nisipeanu, C‑263/10, nepublicată, EU:C:2011:466, și Ordonanța din 3 februarie 2014, Câmpean și Ciocoiu, C‑97/13 și C‑214/13, nepublicată, EU:C:2014:229).

36      În mod analog, taxa specială trebuie considerată incompatibilă cu articolul 110 TFUE din moment ce prezenta caracteristici identice cu cele ale OUG nr. 50/2008, incompatibile cu acest articol (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 aprilie 2015, Manea, C‑76/14, EU:C:2015:216, punctul 45). Taxa pentru emisiile poluante percepută în temeiul Legii nr. 9/2012, în versiunea aplicabilă de la 1 ianuarie 2013 până la 15 martie 2013, este și ea incompatibilă cu articolul 110 TFUE din cauza modalităților sale de percepere și în special a faptului că nu era percepută decât pentru vehiculele rulate naționale pentru care nu a fost achitată niciuna dintre taxele de înmatriculare a vehiculelor care fuseseră în vigoare anterior în România (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 aprilie 2015, Manea, C‑76/14, EU:C:2015:216, punctele 47-50).

37      Curtea a statuat deja că un regim de taxare care prevede că autovehiculele rulate care au fost supuse unor asemenea taxe incompatibile cu dreptul Uniunii vor fi scutite de o nouă taxă, în speță timbrul de mediu, este incompatibil cu articolul 110 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 aprilie 2015, Manea, C‑76/14, EU:C:2015:216, punctele 47-51).

38      Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, valoarea taxei percepute cu ocazia înmatriculării unui autovehicul se încorporează în valoarea acestui autovehicul. Atunci când un autovehicul înmatriculat cu plata unei taxe într‑un stat membru este ulterior vândut ca autovehicul rulat în acest stat membru, valoarea sa de piață include valoarea reziduală a acestei taxe. Dacă valoarea taxei aplicate la data înmatriculării unui autovehicul rulat importat de același tip, având aceleași caracteristici și aceeași uzură depășește valoarea reziduală menționată, se încalcă articolul 110 TFUE (Hotărârea din 19 decembrie 2013, X, C‑437/12, EU:C:2013:857, punctele 30 și 31, precum și jurisprudența citată).

39      În aceste condiții, o taxă incompatibilă cu dreptul Uniunii, precum cele menționate la punctul 35 din prezenta hotărâre, trebuie să fie restituită cu dobândă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 aprilie 2013, Irimie, C‑565/11, EU:C:2013:250, punctele 20 și 21, precum și Hotărârea din 15 octombrie 2014, Nicula, C‑331/13, EU:C:2014:2285, punctele 27 și 28), iar valoarea sa trebuie, în consecință, considerată ca nemaifiind încorporată în valoarea de piață a autovehiculelor cărora li se aplică această taxă. Întrucât valoarea reziduală a taxei menționate în valoarea acestor vehicule este egală cu zero, ea este, prin urmare, în mod necesar inferioară noii taxe, în speță timbrul de mediu, aplicată unui autovehicul rulat importat de același tip, având aceleași caracteristici și aceeași uzură (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 aprilie 2015, Manea, C‑76/14, EU:C:2015:216, punctul 50).

40      Desigur, în cauza principală, articolul 4 litera d) din OUG nr. 9/2013 are în vedere situația în care, pentru un anumit vehicul, taxa de înmatriculare care îl grevează a fost restituită efectiv și prevede că, în acest caz, transcrierea dreptului de proprietate asupra vehiculului respectiv determină plata timbrului de mediu.

41      Este necesar să se considere însă că valoarea reziduală a unei taxe incompatibile cu dreptul Uniunii încetează să fie încorporată în valoarea de piață a unui vehicul din moment ce proprietarul acestui vehicul dispune, în temeiul acestui drept, de posibilitatea de a obține restituirea acestei taxe, independent de faptul că ea a fost sau nu a fost efectiv restituită la data vânzării vehiculului menționat.

42      Astfel, această simplă posibilitate este de natură să îi încurajeze pe proprietarii vehiculelor rulate românești vizate să propună pentru aceste vehicule, chiar dacă taxa vizată nu a fost încă restituită, un preț de vânzare care să nu țină seama de taxa respectivă. Or, în cazul în care taxa nu a fost încă restituită, cumpărătorii vehiculelor menționate vor fi, în temeiul articolului 4 litera c) din OUG nr. 9/2013, scutiți de timbrul de mediu. În schimb, vehiculele rulate importate dintr‑un alt stat membru vor fi invariabil supuse timbrului de mediu prevăzut de OUG nr. 9/2013 la înscrierea în România a dreptului de proprietate asupra acestor vehicule. Astfel, o scutire precum cea rezultată din această dispoziție este de natură să ofere un avantaj concurențial vehiculelor rulate prezente deja pe piața românească și, în consecință, să descurajeze importul de vehicule similare din alte state membre.

43      Având în vedere ceea ce precedă, trebuie să se răspundă la întrebările adresate că articolul 110 TFUE trebuie interpretat în sensul că:

–        nu se opune ca un stat membru să instituie o taxă pe autovehicule care se aplică autovehiculelor rulate importate cu ocazia primei lor înmatriculări în acest stat membru și autovehiculelor deja înmatriculate în statul membru respectiv cu ocazia primei transcrieri în același stat a dreptului de proprietate asupra acestora din urmă;

–        se opune ca statul membru respectiv să scutească de această taxă autovehiculele deja înmatriculate pentru care a fost plătită, dar nu a fost restituită o taxă în vigoare anterior declarată incompatibilă cu dreptul Uniunii.

 Cu privire la efectele în timp ale hotărârii Curții

44      În ipoteza în care hotărârea care urmează să fie pronunțată ar statua că un regim de taxare precum cel instituit prin OUG nr. 9/2013 este incompatibil cu articolul 110 TFUE, guvernul român a solicitat Curții să limiteze în timp efectele hotărârii sale. Astfel, acest guvern arată că această hotărâre ar putea provoca dificultăți serioase pentru economia românească.

45      Potrivit unei jurisprudențe constante, interpretarea de către Curte a unei norme de drept al Uniunii, în exercitarea competenței pe care i‑o conferă articolul 267 TFUE, lămurește și precizează semnificația și domeniul de aplicare ale acestei norme, astfel cum trebuie sau ar fi trebuit să fie înțeleasă și aplicată de la data intrării sale în vigoare. În consecință, norma astfel interpretată poate și trebuie să fie aplicată raporturilor juridice născute și constituite înainte de hotărârea asupra cererii de interpretare dacă, pe de altă parte, sunt întrunite condițiile care permit supunerea litigiului privind aplicarea normei respective instanțelor competente (a se vedea Hotărârea din 2 februarie 1988, Blaizot și alții, 24/86, EU:C:1988:43, punctul 27, Hotărârea din 10 ianuarie 2006, Skov și Bilka, C‑402/03, EU:C:2006:6, punctul 50, precum și Hotărârea din 14 aprilie 2015, Manea, C‑76/14, EU:C:2015:216, punctul 53).

46      În consecință, numai în mod excepțional, în aplicarea principiului general al securității juridice, inerent ordinii juridice a Uniunii, Curtea poate fi pusă în situația să limiteze posibilitatea de a se invoca o dispoziție pe care a interpretat‑o. Pentru a putea decide o astfel de limitare, este necesară întrunirea a două criterii esențiale, și anume buna‑credință a celor interesați și riscul unor perturbări grave (Hotărârea din 10 ianuarie 2006, Skov și Bilka, C‑402/03, EU:C:2006:6, punctul 51, precum și Hotărârea din 14 aprilie 2015, Manea, C‑76/14, EU:C:2015:216, punctul 54).

47      În plus, o astfel de limitare nu poate fi admisă decât în hotărârea care se pronunță asupra interpretării solicitate (Hotărârea din 6 martie 2007, Meilicke și alții, C‑292/04, EU:C:2007:132, punctul 36, precum și jurisprudența citată).

48      În cauza principală, în ceea ce privește repercusiunile economice care pot decurge dintr‑o incompatibilitate cu articolul 110 TFUE a regimului de taxare instituit prin OUG nr. 9/2013, guvernul român a prezentat o estimare potrivit căreia restituirea cu dobândă a sumelor percepute cu titlu de taxe pentru înmatricularea vehiculelor s‑ar ridica la 6 504 429 857,47 RON (aproximativ 1 448 341 039 de euro). Restituirea unor asemenea sume ar avea drept consecință o creștere cu 0,9 % a deficitului bugetar al statului român prevăzut pentru anul 2015, care ar trece de la 1,83 % la 2,7 % din PIB‑ul acestui stat.

49      Este necesar să se constate că observațiile guvernului român sunt ambigue cu privire la aspectul dacă această estimare se raportează numai la restituirea sumelor percepute cu titlu de timbru de mediu prevăzut de OUG nr. 9/2013 sau a celor colectate de statul român pentru ansamblul taxelor de înmatriculare, mai precis și taxa specială, taxa pe poluare și taxa pentru emisiile poluante.

50      Or, Curtea a refuzat tacit sau expres să limiteze în timp efectul atât al hotărârilor care subliniază incompatibilitatea acestor taxe cu dreptul Uniunii (cu privire la taxa pe poluare prevăzută de OUG nr. 50/2008, a se vedea Hotărârea din 7 aprilie 2011, Tatu, C‑402/09, EU:C:2011:219, și Hotărârea din 7 iulie 2011, Nisipeanu, C‑263/10, nepublicată, EU:C:2011:466, punctele 34-38; în ceea ce privește taxa pentru emisiile poluante percepută în temeiul Legii nr. 9/2012, în diferitele sale versiuni, a se vedea Ordonanța din 3 februarie 2014, Câmpean și Ciocoiu, C‑97/13 și C‑214/13, nepublicată, EU:C:2014:229, punctele 37-42, precum și Hotărârea din 14 aprilie 2015, Manea, C‑76/14, EU:C:2015:216, punctele 56-59), cât și al hotărârilor care arată că asemenea taxe ar fi trebuit să fie restituite cu dobândă (a se vedea Hotărârea din 18 aprilie 2013, Irimie, C‑565/11, EU:C:2013:250, și Hotărârea din 15 octombrie 2014, Nicula, C‑331/13, EU:C:2014:2285, punctele 40-42).

51      În acest context, împrejurarea că statul român a întârziat restituirea sumelor percepute cu titlu de taxă specială, de taxă pe poluare și de taxă pentru emisiile poluante nu poate justifica limitarea în timp a efectelor prezentei hotărâri.

52      Îndeplinirea condiției privind existența unor perturbări grave nu poate, în consecință, să fie considerată dovedită. În aceste condiții, nu este necesar să se verifice dacă este îndeplinit criteriul privind buna‑credință a celor interesați.

53      Din considerațiile de mai sus rezultă că nu este necesar ca efectele prezentei hotărâri să fie limitate în timp.

 Cu privire la cheltuielile de judecată

54      Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a noua) declară:

Articolul 110 TFUE trebuie interpretat în sensul că:

–        nu se opune ca un stat membru să instituie o taxă pe autovehicule care se aplică autovehiculelor rulate importate cu ocazia primei lor înmatriculări în acest stat membru și autovehiculelor deja înmatriculate în statul membru respectiv cu ocazia primei transcrieri în același stat a dreptului de proprietate asupra acestora din urmă;

–        se opune ca statul membru respectiv să scutească de această taxă autovehiculele deja înmatriculate pentru care a fost plătită, dar nu a fost restituită o taxă în vigoare anterior declarată incompatibilă cu dreptul Uniunii.

Sursa: CJUE

[CJUE]: Natura juridică a corecțiilor financiare aplicate în cazul săvârșirii neregulilor (abaterilor) în obținerea și/sau utilizarea fondurilor europene. Sfera de cuprindere a noțiunii de neregulă (abatere). Aplicarea în timp.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a cincea)

26 mai 2016

„Trimitere preliminară – Protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene – Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 – Fondul european de dezvoltare regională (FEDER) – Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 – Atribuirea de către beneficiarul fondurilor, în calitate de autoritate contractantă, a unui contract care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate – Noțiunile «abatere» și/sau «neregularitate» – Criteriul referitor la «încălcarea dreptului Uniunii» – Proceduri de cerere de ofertă care contravin legislației naționale – Natura corecțiilor financiare adoptate de statele membre – Măsuri sau sancțiuni administrative”

În cauzele conexate C‑260/14 și C‑261/14,

având ca obiect cereri de decizie preliminară formulate în temeiul articolului 267 TFUE de Curtea de Apel Bacău (România), prin deciziile din 8 mai 2014, primite de Curte la 30 mai 2014, în procedurile

Județul Neamț (C‑260/14),

Județul Bacău (C‑261/14)

împotriva

Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, 

CURTEA (Camera a cincea),

compusă din domnul J. L. da Cruz Vilaça, președinte de cameră, domnii F. Biltgen, A. Borg Barthet și E. Levits (raportor) și doamna M. Berger, judecători,

avocat general: domnul Y. Bot,

grefier: domnul A. Calot Escobar,

luând în considerare observațiile prezentate:

–        pentru guvernul român, de R. H. Radu și de V. Angelescu, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul maghiar, de M. Z. Fehér, de G. Koós și de A. Pálfy, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul olandez, de M. Bulterman și de B. Koopman, în calitate de agenți;

–        pentru Comisia Europeană, de B.‑R. Killmann și de A. Ștefănuc, în calitate de agenți,

după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 14 ianuarie 2016,

pronunță prezenta

Hotărâre

1        Cererile de decizie preliminară privesc interpretarea articolului 1, a articolului 2, a articolului 4 și a articolului 5 litera (c) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (JO 1995, L 312, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 1, p. 166), precum și a articolului 2 punctul 7 și a articolului 98 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 (JO 2006, L 210, p. 25, Ediție specială, 14/vol. 2, p. 64).

2        Aceste cereri au fost formulate în cadrul a două litigii, între Județul Neamț și, respectiv, Județul Bacău, pe de o parte, și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, pe de altă parte, în legătură cu legalitatea a două acte administrative care le‑au fost adresate de acesta din urmă prin care li se impune, în calitatea lor de autoritate contractantă care a organizat proceduri de atribuire a unor contracte de achiziții publice privind operațiuni subvenționate, rambursarea unei părți din valoarea subvențiilor de care au beneficiat.

 Cadrul juridic

 Dreptul Uniunii

3        Articolul 1 din Regulamentul nr. 2988/95 prevede:

„(1)      În scopul protejării intereselor financiare ale Comunităților Europene, se adoptă prin prezenta o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar.

(2)      Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate.”

4        Articolul 2 din regulamentul menționat prevede:

„(1)      Controalele, măsurile și sancțiunile administrative se introduc în măsura în care acest lucru este necesar pentru a asigura aplicarea corespunzătoare a dreptului comunitar. Acestea trebuie să fie eficace, proporționale și convingătoare, astfel încât să ofere o protecție adecvată a intereselor financiare ale Comunităților.

(2)      Nicio sancțiune administrativă nu poate fi impusă în absența unor dispoziții în acest sens prevăzute într‑un act comunitar emis anterior abaterii respective. În cazul modificării ulterioare a dispozițiilor care impun sancțiuni administrative și care sunt incluse în normele comunitare, se aplică retroactiv dispozițiile mai favorabile.

(3)      Dreptul comunitar stabilește natura și domeniul de aplicare al măsurilor și sancțiunilor administrative necesare pentru o corectă aplicare a normelor în cauză, ținând cont de natura și de gravitatea abaterii, de avantajul acordat sau primit și de gradul de răspundere.

(4)      Procedurile de aplicare a controalelor, măsurilor și sancțiunilor comunitare sunt reglementate prin legislația statelor membre, cu condiția respectării dreptului comunitar aplicabil.”

5        Articolul 4 din același regulament are următorul cuprins:

„(1)      Ca regulă generală, orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat:

–        prin obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat;

–        prin pierderea totală sau parțială a garanției constituite în sprijinul cererii de a beneficia de un avantaj acordat sau în momentul primirii unui avans.

(2)      Aplicarea măsurilor menționate la alineatul (1) se limitează la retragerea avantajului obținut, la care se adaugă, dacă acest lucru este prevăzut, dobânda, care poate fi calculată pe bază forfetară.

(3)      Actele despre care se stabilește că au drept scop obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor dreptului comunitar aplicabil în situația în cauză, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea avantajului, au drept consecință, după caz, fie neacordarea avantajului respectiv, fie retragerea acestuia.

(4)      Măsurile prevăzute în acest articol nu sunt considerate sancțiuni.”

6        Articolul 5 din Regulamentul nr. 2988/95 prevede:

„(1)      Abaterile intenționate sau cele săvârșite din neglijență pot să atragă următoarele sancțiuni administrative:

(a)      plata unei amenzi administrative;

(b)      plata unei sume mai mari decât sumele primite nejustificat sau sustrase, la care se adaugă dobânda, dacă este cazul; această sumă suplimentară este calculată sub formă de procentaj stabilit prin reguli specifice și nu poate depăși nivelul strict necesar pentru a constitui un factor de descurajare;

(c)      retragerea totală sau parțială a unui avantaj acordat prin norme comunitare, chiar dacă agentul economic a beneficiat în mod nejustificat numai de o parte din avantajul respectiv;

[…]”

7        Articolul 1 ultimul paragraf din Regulamentul nr. 1083/2006 prevede:

„[…] prezentul regulament stabilește principiile, normele de parteneriat, de programare, de evaluare, de gestionare, inclusiv financiară, de supraveghere și de control pe baza unei repartizări a responsabilităților între statele membre și Comisie.”

8        Articolul 2 punctul 7 din regulamentul menționat prevede:

„În sensul prezentului regulament, următoarele noțiuni au înțelesul acordat prin prezentul:

[…]

7.      «neregularitate» înseamnă orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.”

9        Articolul 98 din același regulament prevede:

„(1)      Este în primul rând responsabilitatea statelor membre să caute neregularitățile, să ia măsuri atunci când se constată o schimbare importantă care afectează natura sau condițiile de aplicare sau de control al operațiunilor sau al programelor operaționale și să procedeze la corecțiile financiare necesare.

(2)      Statele membre procedează la corecțiile financiare necesare pentru neregularitățile individuale sau sistemice constatate în operațiunile sau în programele operaționale. Corecțiile la care procedează statele membre constau în anularea totală sau parțială a participării publice pentru programul operațional. Statele membre țin seama de natura și de gravitatea neregularităților și a pierderii financiare care rezultă pentru fonduri.

Resursele din fonduri eliberate astfel se pot reutiliza de către statul membru până la 31 decembrie pentru programul operațional în cauză în conformitate cu dispozițiile alineatului (3).

(3)      Participarea anulată în conformitate cu alineatul (2) nu se poate reutiliza pentru operațiunea sau operațiunile care au făcut obiectul corecției și, în cazul unei corecții financiare aplicate în urma unei neregularități sistemice, nici pentru operațiunile existente care intră sub incidența parțială sau totală a axei prioritare în care s‑a produs neregularitatea sistemică respectivă.

[…]”

10      Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului nr. 1083/2006 (JO 2013, L 347, p. 320) înlocuiește, de la 1 ianuarie 2014, Regulamentul nr. 1083/2006.

11      Articolul 2 punctul 36 din Regulamentul nr. 1303/2013 are următorul cuprins:

„În sensul prezentului regulament, se aplică următoarele definiții:

[…]

36.      «neregulă» înseamnă orice încălcare a dreptului Uniunii sau a dreptului național în legătură cu aplicarea sa care rezultă dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a unui operator economic implicat în implementarea fondurilor [structurale și de investiții europene], care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului Uniunii prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului Uniunii.”

12      Considerentul (2) al Directivei 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO 2004, L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116), astfel cum a fost modificată prin Regulamentul (CE) nr. 1422/2007 al Comisiei din 4 decembrie 2007 (JO 2007, L 317, p. 34) (denumită în continuare „Directiva 2004/18”), are următorul cuprins:

„Atribuirea contractelor încheiate în statele membre în numele statului, al colectivităților teritoriale și al altor organisme de drept public trebuie să respecte principiile prevăzute de tratat, în special principiul liberei circulații a mărfurilor, principiul libertății de stabilire și principiul libertății de a presta servicii, precum și principiile care decurg din acestea, precum egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoașterea reciprocă, proporționalitatea și transparența. Cu toate acestea, în ceea ce privește contractele de achiziții publice care depășesc o anumită valoare, se recomandă elaborarea unor dispoziții de coordonare comunitară a procedurilor interne de atribuire a contractelor fondate pe aceste principii, pentru a le putea garanta efectele și pentru a asigura un mediu concurențial în ceea ce privește achizițiile publice. Prin urmare, aceste dispoziții de coordonare trebuie interpretate în conformitate cu normele și principiile menționate anterior și în conformitate cu celelalte norme prevăzute de tratat.”

13      Articolul 7 din directiva menționată, intitulat „Valoarea pragurilor pentru contractele de achiziții publice”, prevede:

„Prezenta directivă se aplică contractelor de achiziții publice care nu sunt excluse în temeiul exceptărilor prevăzute la articolele 10 și 11 și articolele 12-18 și a căror valoare estimată, fără taxa pe valoarea adăugată (TVA), este egală sau mai mare decât următoarele praguri:

(a)      133 000 [de euro], pentru contractele de achiziții publice de bunuri și de servicii, altele decât cele prevăzute la litera (b) a treia liniuță, atribuite de autoritățile contractante care sunt autorități guvernamentale centrale enumerate în anexa IV; […]

(b)      206 000 [de euro]:

–        pentru contractele de achiziții publice de bunuri și de servicii atribuite de autoritățile contractante, altele decât cele prevăzute în anexa IV,

–        pentru contractele de achiziții publice de bunuri atribuite de autoritățile contractante menționate în anexa IV care își desfășoară activitatea în domeniul apărării, în cazul în care respectivele contracte se referă la produse care nu sunt menționate în anexa V;

–        pentru contractele de achiziții publice atribuite de o autoritate contractantă care au ca obiect servicii din categoria 8 din anexa II A, servicii de telecomunicații din categoria 5 ale căror poziții din [vocabularul comun privind achizițiile publice] sunt echivalente cu numerele de referință CPC 7524, 7525 și 7526 și servicii menționate în anexa II B;

(c)      5 150 000 [de euro], pentru contractele de achiziții publice de lucrări.”

 Dreptul român

14      Articolul 1 din Ordonanța Guvernului nr. 79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de cofinanțare aferente utilizate necorespunzător (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 622 din 30 august 2003), în versiunea aplicabilă la data contractelor de finanțare și a procedurilor de atribuire organizate în vederea realizării acțiunilor subvenționate în discuție în litigiile principale (denumită în continuare „OG nr. 79/2003”), prevede:

„Prezenta ordonanță reglementează activitățile de constatare și de recuperare a sumelor plătite necuvenit din asistența financiară nerambursabilă acordată României de Comunitatea Europeană și/sau din fondurile de cofinanțare aferente, ca urmare a unor nereguli.”

15      Articolul 2 din OG nr. 79/2003 prevede:

„În sensul prezentei ordonanțe, termenii și expresiile de mai jos se definesc după cum urmează:

a)      neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile legale naționale și/sau comunitare, precum și cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziții, care prejudiciază bugetul general al Comunității Europene și/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum și bugetele din care provine cofinanțarea aferentă printr‑o cheltuială necuvenită;

[…]

d)      creanțele bugetare rezultate din nereguli reprezintă sume de recuperat la bugetul general al Comunității Europene și/sau la bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum și/sau la bugetele de cofinanțare aferente, ca urmare a utilizării necorespunzătoare a fondurilor comunitare și a sumelor de cofinanțare aferente și/sau ca urmare a obținerii necuvenite de sume în cadrul măsurilor care fac parte din sistemul de finanțare integrală ori parțială a acestor fonduri;

[…]”

16      Articolul 4 din OG nr. 79/2003 prevede:

„(1)      Constituie obiect al recuperării creanțelor bugetare rezultate din nereguli sumele plătite necuvenit din fonduri comunitare și/sau din cofinanțarea aferentă, costurile bancare, inclusiv accesoriile acestora, precum și alte sume stabilite de lege în sarcina debitorului.

[…]”

17      La data controlului efectuat de autoritatea competentă privind acțiunile subvenționate în discuție în litigiile principale, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 30 iunie 2011, denumită în continuare „OUG nr. 66/2011”) înlocuise OG nr. 79/2003.

18      Articolul 2 din OUG nr. 66/2011 prevede:

„În sensul prezentei ordonanțe de urgență, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații:

a)      neregulă – orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr‑o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr‑o sumă plătită necuvenit;

[…]

h)      activitatea de constatare a neregulilor – activitatea de control/investigare desfășurată de autoritățile competente în conformitate cu prevederile prezentei ordonanțe de urgență, în vederea stabilirii existenței unei nereguli;

i)      activitatea de stabilire a creanțelor bugetare rezultate din nereguli – activitatea prin care se stabilește și se individualizează obligația de plată rezultată din neregula constatată, prin emiterea unui titlu de creanță;

[…]

o)      aplicare de corecții financiare – măsurile administrative luate de autoritățile competente, în conformitate cu prevederile prezentei ordonanțe de urgență, care constau în excluderea de la finanțarea din fonduri europene și/sau fonduri publice naționale aferente acestora a cheltuielilor pentru care a fost constatată o neregulă;

[…]”

19      Articolul 27 alineatul (1) din OUG nr. 66/2011 prevede:

„În cazul în care se constată nereguli în aplicarea de către beneficiari a prevederilor privind procedurile de achiziție publică, fie în raport cu reglementările naționale în vigoare în domeniul achizițiilor publice, fie cu procedurile specifice de achiziții aplicabile beneficiarilor privați, se emit note de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor articolelor 20 și 21.”

20      Articolul 28 din OUG nr. 66/2011 prevede:

„Valoarea creanței bugetare stabilită în baza prevederilor articolului 27 se calculează prin stabilirea de corecții financiare în conformitate cu prevederile anexei.”

21      În tabelul din anexa la OUG nr. 66/2011, referitor la contractele a căror valoare este sub plafonul/pragul stabilit conform legislației naționale privind achizițiile publice pentru publicarea în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, punctul 2.3 prevede, pentru abaterile care constau în aplicarea unor criterii de calificare și selecție sau a unor factori de evaluare nelegali, aplicarea unei corecții/reduceri de 10 % din valoarea contractului în cauză sau a unei rate diminuate la 5 %, în funcție de gravitate.

 Litigiile principale și întrebările preliminare

22      În cadrul programului operațional regional pentru perioada 2007-2013, două unități administrativ‑teritoriale române vecine, Județul Neamț (cauza C‑260/14) și Județul Bacău (cauza C‑261/14), au fost beneficiarele unei finanțări din Fondul european de dezvoltare regională (FEDER). Acordarea acestei finanțări a fost realizată prin intermediul unui contract de finanțare încheiat între Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operațional Regional 2007-2013, și fiecare dintre cele două unități administrativ‑teritoriale.

23      În cadrul cauzei C‑260/14, contractul de finanțare privește reabilitarea, extinderea și modernizarea unui centru școlar situat în Roman (România), un oraș aflat la aproximativ patruzeci de kilometri nord de orașul Bacău (România). Acesta din urmă se află la aproximativ 300 de kilometri nord de București (România), la 370 de kilometri de frontiera bulgară, dincolo de Carpații Orientali și aproape de frontierele cu Moldova la est și cu Ucraina la nord. Județul Neamț, beneficiarul fondurilor, în calitate de autoritate contractantă, a organizat o procedură de cerere de ofertă în vederea atribuirii unui contract de achiziții publice de servicii de audit cu o valoare estimată de 20 264,18 euro, procedură în urma căreia s‑a încheiat un contract de prestare de servicii de audit în valoare de 19 410,12 euro.

24      În cadrul cauzei C‑261/14, contractul de finanțare vizează reabilitarea unui drum județean. Județul Bacău a organizat o procedură de cerere de ofertă în vederea atribuirii unui contract de achiziții publice de lucrări în valoare de 2 820 515 euro, procedură în urma căreia s‑a încheiat, la 17 septembrie 2009, un contract de executare de lucrări.

25      Rezultă din elementele puse la dispoziția Curții că, în cadrul acestor două proceduri, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a considerat că atât condițiile stabilite de Județul Neamț, cât și cele stabilite de Județul Bacău erau nelegale în raport cu legislația națională privind atribuirea contractelor de achiziții publice. În aceste condiții, ministerul menționat a aplicat o corecție financiară reprezentând 5 % din valoarea fiecăruia dintre contractele în cauză.

26      În consecință, Județul Neamț și Județul Bacău au formulat căi de atac împotriva respectivelor decizii de aplicare a corecțiilor financiare. Întrucât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice le‑a respins, reclamanții din litigiile principale s‑au adresat instanței de trimitere pentru a obține anularea deciziilor menționate.

27      În cadrul acestor litigii, instanței de trimitere i se solicită să se pronunțe printre altele asupra existenței unei „abateri” în sensul Regulamentului nr. 2988/95, respectiv a unei „neregularități” în sensul Regulamentului nr. 1083/2006, și, după caz, asupra naturii corecțiilor financiare adoptate de ministerul menționat.

28      În aceste condiții, Curtea de Apel Bacău (România) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare, prima fiind proprie cauzei C‑260/14, în timp ce a doua, a treia și a patra întrebare sunt în esență identice în cauzele C‑260/14 și C‑261/14:

„1)      Dacă nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale, a normelor privind atribuirea unui contract de achiziție publică având o valoare estimată sub valoarea prag prevăzută de articolul 7 litera (a) din Directiva 2004/18, cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, constituie o «abatere» în sensul articolului 1 din Regulamentul nr. 2988/95, respectiv o «neregularitate» în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006?

2)      Articolul 98 alineatul (2) primul paragraf teza a doua din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretat în sensul că corecțiile financiare ale statelor membre, în cazul în care acestea au fost aplicate cheltuielilor cofinanțate din fondurile structurale pentru nerespectarea normelor în materia achizițiilor publice, sunt măsuri administrative în accepțiunea articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95 sau sunt sancțiuni administrative în accepțiunea articolului 5 litera (c) din același regulament?

3)      În cazul în care răspunsul la a doua întrebare este în sensul că corecțiile financiare ale statelor membre sunt sancțiuni administrative, devine incident principiul aplicării retroactive a sancțiunii mai puțin severe prevăzut de articolul 2 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 2988/95?

4)      Dacă, pentru situația în care corecțiile financiare au fost aplicate cheltuielilor cofinanțate din fondurile structurale pentru nerespectarea normelor în materia achizițiilor publice, articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95 coroborat cu articolul 98 alineatul (2) primul paragraf teza a doua din Regulamentul nr. 1083/2006, având în vedere și principiile securității juridice și încrederii legitime, se opune ca un stat membru să aplice corecții financiare reglementate printr‑un act normativ intern intrat în vigoare ulterior momentului la care se pretinde că a avut loc încălcarea normelor în materia achizițiilor publice?”

29      Prin decizia președintelui Curții din 16 iulie 2014, cauzele C‑260/14 și C‑261/14 au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii scrise și orale și în vederea pronunțării hotărârii.

 Cu privire la întrebările preliminare

 Cu privire la prima întrebare în cauza C‑260/14

30      Prin intermediul primei întrebări în cauza C‑260/14, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95 și articolul 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretate în sensul că nerespectarea unor dispoziții naționale de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale în cadrul atribuirii unui contract de achiziții publice având o valoare estimată inferioară pragului prevăzut la articolul 7 litera (a) din Directiva 2004/18 poate constitui, cu ocazia atribuirii acestui contract, o „abatere” în sensul articolului 1 alineatul (2) menționat, respectiv o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 amintit.

31      Trebuie menționat cu titlu introductiv că, întrucât valoarea contractului în discuție în litigiile principale este inferioară pragului stabilit la articolul 7 litera (a) din Directiva 2004/18, acest contract nu intră în domeniul de aplicare al procedurilor prevăzute de această directivă.

32      În această privință, este necesar să se precizeze că Regulamentul nr. 2988/95 se limitează la a stabili norme generale de control și de sancționare în scopul protejării intereselor financiare ale Uniunii. O recuperare a fondurilor utilizate în mod nelegal trebuie să se efectueze în temeiul altor dispoziții, și anume, dacă este cazul, în temeiul dispozițiilor sectoriale (a se vedea Hotărârea din 18 decembrie 2014, Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, punctul 37 și jurisprudența citată).

33      Aceste dispoziții sectoriale, astfel cum a arătat avocatul general la punctul 46 din concluzii, sunt prevăzute de Regulamentul nr. 1083/2006.

34      Cu toate acestea, întrucât Regulamentele nr. 2988/95 și nr. 1083/2006 fac parte din același dispozitiv care garantează buna gestionare a fondurilor Uniunii și protejarea intereselor financiare ale acesteia din urmă, noțiunea „abatere” în sensul articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95 și, respectiv, noțiunea „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 impun o interpretare uniformă.

35      Aceste precizări fiind făcute, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, cu ocazia interpretării unei dispoziții a dreptului Uniunii trebuie să se țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul său și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte această dispoziție (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 septembrie 2015, Sodiaal International, C‑383/14, EU:C:2015:541, punctul 20 și jurisprudența citată).

36      Astfel, deși din formularea articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95 și a articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 rezultă că o încălcare a dreptului Uniunii constituie o abatere, respectiv o neregularitate, nu se poate exclude totuși ca o asemenea abatere sau neregularitate să poată rezulta și dintr‑o încălcare a dreptului național.

37      În această privință, este necesar să se considere că, întrucât operațiunile în discuție în litigiile principale au beneficiat de o finanțare din partea Uniunii, aceste operațiuni sunt supuse aplicării dreptului Uniunii. Astfel, noțiunea „abatere” în sensul articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95 și, respectiv, noțiunea „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretate ca vizând nu numai orice încălcare a acestui drept, ci și încălcarea dispozițiilor de drept național care contribuie la asigurarea bunei aplicări a dreptului Uniunii referitor la gestionarea proiectelor finanțate din fondurile Uniunii.

38      O asemenea interpretare a termenului „abatere”, respectiv „neregularitate”, este confirmată de examinarea contextului normativ în care se înscrie în special articolul 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, precum și de obiectivul urmărit prin acest regulament.

39      În ceea ce privește, în primul rând, contextul normativ în care se înscrie articolul 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, trebuie arătat că obiectul respectivului regulament, astfel cum este definit la articolul 1 din acesta, este, printre altele, să stabilească principiile de gestionare, de supraveghere și de control al operațiunilor susținute financiar de FEDER pe baza unei repartizări a responsabilităților între statele membre și Comisie.

40      Aceste sarcini de gestionare, de supraveghere și de control sunt specificate în titlul VI din Regulamentul nr. 1083/2006, în timp ce sarcinile referitoare la gestiunea financiară fac obiectul dispozițiilor titlului VII din regulamentul menționat, capitolul 2 din titlul respectiv fiind consacrat corecțiilor financiare. Reiese cu claritate că revine în primul rând statelor membre sarcina de a efectua, dacă este cazul, corecțiile financiare necesare și, prin urmare, de a asigura că operațiunile sunt conforme cu ansamblul normelor aplicabile atât la nivelul Uniunii, cât și la nivel național.

41      În ceea ce privește, în al doilea rând, obiectivul urmărit prin Regulamentul nr. 1083/2006, normele stabilite în cadrul regulamentului menționat au în special ca scop, astfel cum s‑a arătat la punctul 34 din prezenta hotărâre, garantarea utilizării legale și eficiente a fondurilor structurale în vederea protejării intereselor financiare ale Uniunii.

42      Or, dat fiind că nu poate fi exclus ca încălcările legislației naționale să poată repune în discuție eficacitatea intervenției fondurilor în cauză, o interpretare potrivit căreia încălcările menționate nu pot constitui o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 nu ar garanta deplina realizare a obiectivelor urmărite de legiuitorul Uniunii în acest domeniu.

43      Având în vedere considerațiile care precedă, noțiunea „neregularitate” prevăzută la articolul 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, precum și noțiunea „abatere” prevăzută la articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95 trebuie interpretate în sensul că se raportează și la încălcarea dispozițiilor dreptului național aplicabile operațiunilor susținute din fondurile structurale.

44      O asemenea interpretare este confirmată, pe de altă parte, de definiția noțiunii „neregulă”, prevăzută la articolul 2 punctul 36 din Regulamentul nr. 1303/2013, care a abrogat, cu efect de la 1 ianuarie 2014, Regulamentul nr. 1083/2006.

45      Astfel, această definiție, menționată la punctul 11 din prezenta hotărâre, privește în prezent în mod explicit orice încălcare a dreptului Uniunii sau a dreptului național în legătură cu aplicarea sa. Interpretată în lumina considerațiilor care precedă, această precizare referitoare la încălcarea dreptului național este de natură să clarifice conținutul noțiunii „neregularitate” care figurează la articolul 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 (a se vedea în acest sens, a contrario, Hotărârea din 7 aprilie 2016, PARTNER Apelski Dariusz, C‑324/14, EU:C:2016:214, punctele 90 și 91).

46      În consecință, trebuie să se răspundă la prima întrebare în cauza C‑260/14 că articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95 și articolul 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretate în sensul că nerespectarea dispozițiilor naționale de către o autoritate contractantă care beneficiază de fonduri structurale în cadrul atribuirii unui contract de achiziții publice având o valoare estimată inferioară pragului prevăzut la articolul 7 litera (a) din Directiva 2004/18 poate constitui, cu ocazia atribuirii acestui contract, o „abatere” în sensul articolului 1 alineatul (2) menționat, respectiv o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 amintit, în măsura în care această nerespectare are sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii prin imputarea unei cheltuieli nejustificate.

 Cu privire la a doua întrebare în cauza C‑260/14 și la prima întrebare în cauza C‑261/14

47      Prin intermediul celei de a doua întrebări în cauza C‑260/14 și al primei întrebări în cauza C‑261/14, instanța de trimitere urmărește să afle dacă articolul 98 alineatul (2) primul paragraf a doua teză din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretat în sensul că corecțiile financiare efectuate de statele membre, în cazul în care acestea au fost aplicate unor cheltuieli cofinanțate din fondurile structurale pentru nerespectarea dispozițiilor în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, sunt măsuri administrative în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95 sau dacă, dimpotrivă, este vorba despre sancțiuni administrative în sensul articolului 5 litera (c) din acest regulament.

48      Este necesar să se arate mai întâi că, potrivit articolului 98 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 1083/2006, corecțiile financiare la care trebuie să procedeze statele membre atunci când constată neregularități în raport cu operațiunile sau cu programele operaționale constau în anularea totală sau parțială a participării publice pentru programul operațional în cauză. În plus, potrivit articolului 98 alineatul (2) al doilea paragraf din regulamentul menționat, resursele din fonduri eliberate astfel se pot reutiliza, în anumite condiții, de către statul membru în cauză.

49      Trebuie să se constate în continuare că reiese din însăși formularea dispoziției menționate mai sus coroborată cu articolul 4 alineatul (1) prima liniuță din Regulamentul nr. 2988/95 că corecțiile financiare la care trebuie să procedeze statele membre atunci când constată neregularități în raport cu operațiunile sau cu programele operaționale au ca scop obținerea retragerii unui avantaj dobândit în mod nejustificat de operatorii economici în cauză, în special prin obligația de rambursare a sumelor plătite în mod nejustificat.

50      În sfârșit, astfel cum a arătat avocatul general la punctul 105 din concluzii, Curtea a precizat deja în repetate rânduri că obligația de a restitui un avantaj primit în mod nejustificat printr‑o neregularitate nu constituie o sancțiune, ci este simpla consecință a constatării că nu au fost respectate condițiile necesare pentru obținerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii, făcând ca avantajul primit să fie nedatorat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 iunie 2009, Pometon, C‑158/08, EU:C:2009:349, punctul 28, Hotărârea din 17 septembrie 2014, Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, punctul 45 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 18 decembrie 2014, Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, punctul 36). Faptul, evocat în deciziile de trimitere, că valoarea absolută care trebuie restituită poate, într‑un caz concret, să nu coincidă perfect cu pierderea efectiv suferită de fondurile structurale nu este de natură să repună în discuție această concluzie.

51      În consecință, rezultă din cele ce precedă că trebuie să se răspundă la a doua întrebare în cauza C‑260/14 și la prima întrebare în cauza C‑261/14 că articolul 98 alineatul (2) primul paragraf a doua teză din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretat în sensul că corecțiile financiare efectuate de statele membre, în cazul în care acestea au fost aplicate unor cheltuieli cofinanțate din fondurile structurale pentru nerespectarea dispozițiilor în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, sunt măsuri administrative în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95.

 Cu privire la a treia întrebare în cauza C‑260/14 și la a doua întrebare în cauza C‑261/14

52      Având în vedere răspunsul furnizat instanței de trimitere la punctul 51 din prezenta hotărâre, nu este necesar să se răspundă la a treia întrebare în cauza C‑260/14 și la a doua întrebare în cauza C‑261/14.

 Cu privire la a patra întrebare în cauza C‑260/14

53      Prin intermediul celei de a patra întrebări în cauza C‑260/14, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă, în împrejurările din cauza principală, principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr‑un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice.

54      În această privință, dintr‑o jurisprudență constantă reiese că, atunci când statele membre adoptă măsuri prin care pun în aplicare dreptul Uniunii, ele au obligația de a respecta principiile generale ale acestui drept, printre care figurează în special principiile securității juridice și protecției încrederii legitime (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C‑89/14, EU:C:2015:537, punctele 35 și 36, precum și jurisprudența citată).

55      Pe de altă parte, trebuie amintit că, potrivit aceleiași jurisprudențe, deși principiul securității juridice se opune aplicării retroactive a unui regulament, cu alte cuvinte, unei situații anterioare intrării sale în vigoare, indiferent de efectele favorabile sau nefavorabile pe care le‑ar putea avea o astfel de aplicare asupra persoanei interesate, același principiu impune ca orice situație de fapt să fie în mod normal apreciată, în lipsa unei dispoziții exprese contrare, în lumina normelor de drept în vigoare la data producerii sale. Cu toate acestea, deși legea nouă își produce efectele numai pentru viitor, aceasta se aplică, în lipsa unei derogări, și efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul legii vechi (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C‑89/14, EU:C:2015:537, punctul 37 și jurisprudența citată).

56      Astfel cum reiese din aceeași jurisprudență, nici domeniul de aplicare al principiului încrederii legitime nu poate fi extins într‑atât încât să împiedice, la modul general, o nouă reglementare să se aplice efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C‑89/14, EU:C:2015:537, punctul 38 și jurisprudența citată).

57      Reiese din cele ce precedă că trebuie să se răspundă la a patra întrebare în cauza C‑260/14 că principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr‑un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale.

 Cu privire la cheltuielile de judecată

58      Întrucât, în privința părților din litigiile principale, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a cincea) declară:

1)      Articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene și articolul 2 punctul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 trebuie interpretate în sensul că nerespectarea dispozițiilor naționale de către o autoritate contractantă care beneficiază de fonduri structurale în cadrul atribuirii unui contract de achiziții publice având o valoare estimată inferioară pragului prevăzut la articolul 7 litera (a) din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul (CE) nr. 1422/2007 al Comisiei din 4 decembrie 2007, poate constitui, cu ocazia atribuirii acestui contract, o „abatere” în sensul articolului 1 alineatul (2) menționat, respectiv o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 amintit, în măsura în care această nerespectare are sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii prin imputarea unei cheltuieli nejustificate.

2)      Articolul 98 alineatul (2) primul paragraf a doua teză din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretat în sensul că corecțiile financiare efectuate de statele membre, în cazul în care acestea au fost aplicate unor cheltuieli cofinanțate din fondurile structurale pentru nerespectarea dispozițiilor în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, sunt măsuri administrative în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95.

3)      Principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr‑un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale.

Sursa: C.J.U.E.

C.J.U.E.: Garanţia de bună conduită. Concluziile Avocatului General.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

ELEANOR SHARPSTON

prezentate la 28 aprilie 2016

Cauzele conexate C‑439/14 și C‑488/14

SC Star Storage SA

împotriva

Institutului Național de Cercetare‑Dezvoltare în Informatică (ICI)

[cerere de decizie preliminară formulată de Curtea de Apel București (România)]

și

SC Max Boegl România SRL

SC Construcții Napoca SA

împotriva

RA Aeroportul Oradea

SC Porr Construct SRL

Teerag‑Asdag Aktiengesellschaft

SC Col‑Air Trading SRL

AVZI SA

Trameco SA

Iamsat Muntenia SA

[cerere de decizie preliminară formulată de Curtea de Apel Oradea (România)]

„Achiziții publice – Directivele 89/665/CEE și 92/13/CEE – Reglementare națională care impune constituirea unei «garanții de bună conduită» pentru a avea acces la procedurile privind căile de atac – Autonomia procedurală a statelor membre – Principiile echivalenței și efectivității – Articolele 47 și 52 din cartă – Dreptul la o cale de atac efectivă – Restrângere – Proporționalitate”

 

1.        În prezentele cauze, Curtea de Apel București (România) și Curtea de Apel Oradea (România) solicită, în esență, îndrumări din partea Curții cu privire la aspectul dacă dreptul Uniunii se opune ca un stat membru să impună unui contestator obligația de a constitui o „garanție de bună conduită” pentru a avea acces la procedurile privind căile de atac împotriva deciziilor în materie de achiziții publice ale autorităților contractante. În temeiul reglementării naționale în discuție în litigiile principale, autoritățile contractante rețin garanția de bună conduită în cazul în care organismul competent să soluționeze căile de atac formulate împotriva deciziilor acestor autorități respinge contestația sau în cazul în care contestatorul renunță la contestația respectivă.

2.        Trimiterile preliminare se referă, în consecință, la domeniul de aplicare al dreptului de acces la o cale de atac efectivă în contextul achizițiilor publice, drept care nu numai că este garantat în temeiul articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), ci este și concretizat în directivele Uniunii privind procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice. În ce măsură pot statele membre să instituie cerințe de natură financiară pentru contestarea deciziilor autorităților contractante cu scopul de a reduce riscul de introducere a unor contestații abuzive, și anume a unor contestații care sunt cel mai probabil destinate să fie respinse și al căror scop este doar acela de a împiedica procedura de atribuire a contractului de achiziții publice?

 Cadrul juridic

 Dreptul Uniunii

3.        Articolul 47 primul paragraf din cartă prevede că orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite la articolul menționat. În temeiul articolului 52 alineatul (1) din cartă, orice restrângere a exercițiului unui drept recunoscut prin cartă trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța dreptului în cauză. Prin respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse astfel de restrângeri numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.

4.        Potrivit celui de al treilea considerent al Directivei 89/665/CEE a Consiliului(2), deschiderea concurenței Uniunii în domeniul achizițiilor publice necesită o creștere semnificativă a garanțiilor privind transparența și nediscriminarea. În consecință, trebuie să existe căi de atac eficiente și rapide în cazurile de încălcare a legislației Uniunii în domeniul achizițiilor publice sau a reglementărilor de drept intern privind punerea în aplicare a acestei legislații.

5.        Articolul 1 din Directiva 89/665, intitulat „Domeniul de aplicare și disponibilitatea căilor de atac”, prevede:

„(1)      Prezenta directivă se aplică în cazul contractelor menționate în Directiva 2004/18/CE […][(3)], cu excepția cazului în care aceste contracte sunt excluse în conformitate cu articolele 10-18 din respectiva directivă.

Contractele, în înțelesul prezentei directive, includ contractele de achiziții publice, acordurile‑cadru, concesiunile de lucrări publice și sistemele dinamice de achiziție.

Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a garanta că, în ceea ce privește contractele circumscrise domeniului de aplicare al Directivei 2004/18/CE, deciziile luate de autoritățile contractante pot fi supuse unor căi de atac efective și, în special, cât se poate de rapide, în conformitate cu condițiile stabilite la articolele 2-2f din prezenta directivă, în temeiul nerespectării, prin aceste decizii, a legislației [Uniunii] în domeniul achizițiilor publice sau a normelor de drept intern de transpunere a acesteia.

(2)      Statele membre garantează că nu există, între întreprinderile care susțin că au suferit un prejudiciu în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract, nicio discriminare ca rezultat al distincției făcute de prezenta directivă între normele de drept intern de transpunere a legislației [Uniunii] și celelalte norme de drept intern.

(3)      Statele membre asigură accesul la căile de atac, în temeiul unor norme detaliate pe care statele membre pot să le stabilească în acest sens, cel puțin oricărei persoane care are sau care a avut vreun interes în obținerea unui anumit contract și care a fost prejudiciată sau riscă să fie prejudiciată printr‑o presupusă încălcare.

[…]”

6.        Al cincilea considerent al Directivei 92/13/CEE a Consiliului(4) prevede că deschiderea concurenței la nivelul Uniunii pentru achizițiile publice din sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor impune să se pună la dispoziția contractorilor și a furnizorilor proceduri corespunzătoare privind căile de atac, în caz de încălcare a legislației Uniunii sau a normelor de drept intern de punere în aplicare a acesteia.

7.        Alineatele (1)-(3) ale articolului 1 din Directiva 92/13, intitulat „Domeniul de aplicare și disponibilitatea căilor de atac”, corespund, în esență, alineatelor (1)-(3) ale articolului 1 din Directiva 89/665(5).

 Dreptul român

8.        În conformitate cu articolul 431 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii (denumită în continuare „OUG nr. 34/2006”), orice potențial ofertant trebuie să constituie o garanție (denumită în continuare „garanție de participare”) în vederea participării la procedură, atunci când OUG nr. 34/2006 impune autorității contractante obligația de a publica un anunț sau o invitație de participare. Scopul garanției de participare, care nu poate depăși 2 % din valoarea estimată a contractului, este de a proteja autoritatea contractantă față de riscul unui comportament necorespunzător al ofertantului pe întreaga perioadă care precedă încheierea contractului.

9.        Potrivit articolului 256 alineatul (1) din OUG nr. 34/2006, partea care se consideră vătămată are dreptul să se adreseze Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor (denumit în continuare „CNSC”). Potrivit articolului 281 alineatul (1), deciziile CNSC pot fi atacate cu plângere la instanța judecătorească.

10.      Potrivit articolului 278 alineatul (1) din OUG nr. 34/2006, CNSC sau instanța de judecată competentă se pronunță mai întâi asupra excepțiilor de procedură și de fond. Când se constată că acestea sunt întemeiate, nu se mai procedează la analiza pe fond a cauzei.

11.      Articolul 2781 din OUG nr. 34/2006 prevedea că, în măsura în care CNSC sau instanța de judecată competentă respinge contestația formulată de ofertant sau în cazul în care acesta renunță la contestație, autoritatea contractantă va reține o parte din garanția de participare.

12.      Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014 (denumită în continuare „OUG nr. 51/2014”) a abrogat articolul 2781 din OUG nr. 34/2006 și a introdus următoarele dispoziții în reglementarea respectivă(6):

„Articolul 2711

(1)      În scopul de a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament necorespunzător, contestatorul are obligația de a constitui garanția de bună conduită pentru întreaga perioadă cuprinsă între data depunerii contestației/cererii/plângerii și data rămânerii definitive a deciziei [CNSC]/hotărârii instanței de judecată de soluționare a acesteia.

(2)      [Contestația] va fi respinsă în cazul în care contestatorul nu prezintă dovada constituirii garanției prevăzute la alin. (1).

(3)      Garanția de bună conduită se constituie prin virament bancar sau printr‑un instrument de garantare emis în condițiile legii de o societate bancară ori de o societate de asigurări și se depune în original la sediul autorității contractante și în copie la [CNSC] sau la instanța de judecată, odată cu depunerea [contestației].

(4)      Cuantumul garanției de bună conduită se stabilește prin raportare la valoarea estimată a contractului ce urmează a fi atribuit, astfel:

(a)      1 % din valoarea estimată, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) lit. a) și b)[(7)];

(b)      1 % din valoarea estimată, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin (2) lit. c)[(8)], dar nu mai mult decât echivalentul în lei a 10.000 euro, la cursul […] de la data constituirii garanției;

(c)      1 % din valoarea estimată, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) lit. a) și b), dar nu mai mult decât echivalentul în lei a 25.000 euro, la cursul […] de la data constituirii garanției;

(d)      1 % din valoarea estimată, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) lit. c), dar nu mai mult decât echivalentul în lei a 100.000 euro, la cursul […] de la data constituirii garanției.

(5)      Garanția de bună conduită trebuie să aibă o perioadă de valabilitate de cel puțin 90 de zile, să fie irevocabilă și să prevadă plata necondiționată la prima cerere a autorității contractante, în măsura în care [contestația] va fi respinsă.

(6)      În cazul în care, în ultima zi de valabilitate a garanției de bună conduită, decizia [CNSC] sau hotărârea instanței de judecată nu este rămasă definitivă, iar contestatorul nu a prelungit valabilitatea garanției de bună conduită în aceleași condiții de la alin. (1)-(5), autoritatea contractantă va reține garanția de bună conduită. Prevederile articolului 2712 alin. (3)-(5) se aplică în mod corespunzător.

[…]

Articolul 2712

(1)      În cazul în care contestația este respinsă de către [CNSC] sau de către instanța de judecată, atunci când contestatorul se adresează direct instanței, autoritatea contractantă are obligația de a reține garanția de bună conduită de la momentul rămânerii definitive a deciziei [CNSC]/hotărârii instanței de judecată. Reținerea se aplică pentru loturile la care contestația a fost respinsă.

(2)      Prevederile alin. (1) se aplică și în cazul în care contestatorul renunță la [contestație].

(3)      Măsura prevăzută la alin. (1) nu va fi aplicată în cazul în care [CNSC]/instanța de judecată respinge contestația ca rămasă fără obiect sau în cazul în care s‑a renunțat la [contestație], ca urmare a adoptării de către autoritatea contractantă a măsurilor de remediere necesare, în condițiile art. 2563 alin. (1).

(4)      În situația în care [CNSC] admite contestația, respectiv instanța competentă admite plângerea formulată împotriva deciziei [CNSC] de respingere a contestației, autoritatea contractantă are obligația de a restitui contestatorului garanția de bună conduită, în cel mult 5 zile de la momentul rămânerii definitive a deciziei/hotărârii.

(5)      În situația în care contestatorul se adresează direct instanței de judecată și aceasta admite cererea introdusă, prevederile alin. (4) se aplică în mod corespunzător.

(6)      Sumele încasate de autoritatea contractantă din executarea garanției de bună conduită reprezintă venituri ale autorității contractante.”

13.      În răspunsul la cererea de lămuriri a Curții, instanța de trimitere a confirmat că, prin decizia pronunțată la 15 ianuarie 2015, Curtea Constituțională (România) a declarat neconstituționale dispozițiile articolului 2712 alineatele (1) și (2) din OUG nr. 34/2006. În esență, Curtea Constituțională a ajuns la această concluzie pentru motivul că dispozițiile respective impuneau autorității contractante obligația de a reține garanția de bună conduită în cazul respingerii contestației sau al renunțării la aceasta, fără a permite CNSC sau instanței judecătorești care se pronunța asupra contestației să ia în considerare comportamentul contestatorului. Numai un comportament necorespunzător ar justifica pierderea garanției de bună conduită. La 4 noiembrie 2015, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale, în esență, pentru motive similare, dispozițiile articolului 2711 alineatul (5) din OUG nr. 34/2006, în măsura în care dispozițiile respective impuneau plata necondiționată a garanției de bună conduită la prima cerere a autorității contractante în cazul în care contestația era respinsă.

14.      În ședință, guvernul român a explicat că dispozițiile articolelor 2711 și 2712 din OUG nr. 34/2006 sunt în continuare în vigoare în măsura în care nu au fost declarate neconstituționale. Acesta a confirmat că, în temeiul dispozițiilor rămase aplicabile(9), un contestator are în continuare obligația de a constitui o garanție de bună conduită, dar că nu mai există un temei juridic pentru ca autoritatea contractantă să rețină această garanție. Prin urmare, în prezent, autoritatea contractantă trebuie să restituie contestatorului garanția de bună conduită la sfârșitul procedurii, indiferent de rezultatul contestației și, a fortiori, indiferent dacă cererea a fost sau nu a fost abuzivă.

 Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare

 Cauza C‑439/14

15.      Institutul Național de Cercetare‑Dezvoltare în Informatică (denumit în continuare „INCDI”) a organizat o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice de bunuri și servicii pentru dezvoltarea și implementarea unei platforme de cloud computing. Valoarea estimată a contractului, fără taxa pe valoarea adăugată (TVA), a fost de 61 287 713,71 RON (aproximativ 13 700 000 de euro). INCDI a elaborat documentația de atribuire aferentă, iar la 1 aprilie 2014 a publicat o cerere de ofertă în Sistemul Electronic de Achiziții Publice. Criteriul de atribuire a fost „prețul cel mai scăzut”.

16.      Mai mulți operatori economici au solicitat INCDI clarificarea normelor stabilite în documentația de atribuire. INCDI a răspuns prin publicarea mai multor seturi de clarificări în Sistemul Electronic de Achiziții Publice.

17.      La 30 iunie 2014, SC Star Storage SA (denumită în continuare „Star Storage”) a contestat trei dintre clarificările respective în fața CNSC. La 18 iulie 2014, CNSC a respins contestația ca inadmisibilă, întrucât Star Storage nu constituise garanția de bună conduită(10). Star Storage a formulat o plângere împotriva acestei decizii la Curtea de Apel București, care a suspendat judecarea cauzei și a solicitat pronunțarea unei hotărâri preliminare cu privire la următoarea întrebare:

„Dispozițiile articolului 1 alineatul (1) al treilea paragraf și cele ale articolului 1 alineatul (3) din Directiva [89/665] trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări care condiționează accesul la căile de atac împotriva deciziilor autorității contractante de obligativitatea depunerii în prealabil a unei «garanții de bună conduită», precum cea reglementată de articolele 2711 și 2712 din [OUG nr. 34/2006]?”

 Cauza C‑488/14

18.      La 21 ianuarie 2014, RA Aeroportul Oradea (denumită în continuare „Aeroportul Oradea”) a publicat un anunț de participare în Sistemul Electronic de Achiziții Publice pentru atribuirea unui contract de achiziții publice în vederea extinderii și a modernizării aeroportului respectiv. Valoarea estimată a contractului, fără TVA, a fost de 101 232 054 RON (aproximativ 22 800 000 de euro). Criteriul de atribuire a fost „oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic”.

19.      Patru operatori economici au prezentat oferte. În conformitate cu raportul de evaluare a ofertelor din 28 martie 2014, oferta prezentată de Asocierea SC Max Boegl România SRL (denumită în continuare „Max Boegl”), SC UTI Grup SA și Astaldi SpA a fost declarată neeligibilă. Același raport menționează că oferta prezentată de Asocierea SC Construcții Napoca SA (denumită în continuare „Construcții Napoca”), SC Aici Cluj SA și CS Icco Energ SRL s‑a clasat pe locul al doilea.

20.      La 10 iulie 2014, CNSC a respins ca nefondate contestațiile pe care cele două asocieri le‑au depus împotriva raportului de evaluare a ofertelor.

21.      Asocierea din care face parte Max Boegl, precum și Construcții Napoca au formulat plângeri împotriva acestor decizii la Curtea de Apel Oradea. În ședința din 10 septembrie 2014, Curtea de Apel Oradea le‑a pus în vedere petentelor că au obligația să constituie garanția de bună conduită ca urmare a intrării în vigoare, la 30 iunie 2014, a articolelor 2711 și 2712 din OUG nr. 34/2006(11). Curtea de Apel Oradea a suspendat judecarea cauzei și a solicitat pronunțarea unei hotărâri preliminare cu privire la următoarea întrebare:

„Dispozițiile articolului 1 alineatele (1), (2) și (3) din [Directiva 89/665], respectiv din [Directiva 92/13] trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări care condiționează accesul la căile de atac împotriva deciziilor autorității contractante de obligativitatea depunerii în prealabil a unei «garanții de bună conduită», precum cea reglementată de articolele 2711 și 2712 din OUG nr. 34/2006?”

22.      La 13 noiembrie 2014, președintele Curții a conexat cele două cauze pentru buna desfășurare a procedurii scrise și orale, precum și în vederea pronunțării hotărârii. Star Storage, guvernele elen și român, precum și Comisia Europeană au prezentat observații scrise. Max Boegl, guvernul român și Comisia Europeană au prezentat observații orale în ședința din 14 ianuarie 2016.

 Analiză

 Observații introductive

23.      Valoarea contractului de achiziții publice în discuție în cauza C‑439/14 este mai mare decât pragul relevant stabilit la articolul 7 litera (b) din Directiva 2004/18 pentru contracte de achiziții publice de bunuri și servicii. În consecință, Directiva 89/665 se aplică în litigiul principal(12). De asemenea, valoarea contractului de achiziții publice în discuție în cauza C‑488/14 atinge pragurile pentru contractele de achiziții publice de lucrări stabilite atât la articolul 7 litera (c) din Directiva 2004/18, cât și la articolul 16 litera (b) din Directiva 2004/17.

24.      Cu toate acestea, guvernul român și Comisia sunt în dezacord cu privire la cadrul juridic relevant pentru litigiul principal în cauza C‑488/14. Guvernul român susține că acesta este reprezentat doar de Directiva 2004/18 și, prin extensie, de Directiva 89/665. Comisia susține că, întrucât procedura de atribuire a contractului în cauză privea extinderea și modernizarea suprafețelor aeroportuare, aceasta intră în domeniul de aplicare al Directivei 2004/17(13) și este, așadar, reglementată de Directiva 92/13(14).

25.      În opinia noastră, Curtea nu dispune de suficiente informații privind contractul respectiv pentru a stabili dacă Directiva 89/665 sau Directiva 92/13 se aplică procedurii de atribuire. Totuși, acest aspect nu dă naștere niciunei dificultăți în speță. Pe de o parte, rezultă în mod clar din situația de fapt din litigiul principal în cauza C‑488/14 că întrebarea pe care Curtea de Apel Oradea o adresează Curții nu este ipotetică în măsura în care se referă la Directiva 92/13. Pe de altă parte, alineatele (1)-(3) ale articolului 1 din această directivă corespund, în esență, cu alineatele (1)-(3) ale articolului 1 din Directiva 89/665. În consecință, cele două întrebări adresate de instanțele de trimitere sunt, în esență, aceleași și trebuie să fie abordate în comun.

26.      În plus, impactul asupra litigiilor principale al deciziilor pronunțate de Curtea Constituțională la 15 ianuarie 2015 și la 4 noiembrie 2015 nu este clar. În ședință, guvernul român a susținut că instanțele de trimitere vor trebui de acum înainte să aplice regimul tranzitoriu. Comisia, pe de altă parte, a încercat să facă o distincție între cele două cauze. În cauza C‑488/14, cerința privind garanția de bună conduită s‑a ridicat pentru prima dată în fața instanței de trimitere. Această instanță va trebui astfel să aplice regimul tranzitoriu. În schimb, în cauza C‑439/14, cerința respectivă s‑a ridicat inițial în cadrul procedurii în fața CNSC – adică înainte de pronunțarea deciziilor Curții Constituționale. Prin urmare, Comisia susține că, în această din urmă cauză, instanța de trimitere va trebui să aplice regimul inițial după primirea răspunsului Curții.

27.      Potrivit unei jurisprudențe constante, nu este de competența Curții să se pronunțe cu privire la aplicabilitatea dispozițiilor din dreptul național care sunt relevante pentru soluționarea litigiilor principale. Curtea trebuie mai degrabă să ia în considerare, în cadrul repartizării competențelor între instanțele Uniunii și cele naționale, contextul normativ în care se încadrează întrebarea preliminară, astfel cum este definit în decizia de trimitere(15). În schimb, Curtea este competentă să furnizeze instanței de trimitere toate elementele de interpretare a dreptului Uniunii care îi pot permite să aprecieze conformitatea dreptului național cu dreptul Uniunii în cauza cu care este sesizată(16). Întrucât nu este clar dacă regimul inițial sau regimul tranzitoriu se aplică în litigiul principal în cauza C‑439/14, le vom examina pe ambele în prezentele concluzii.

28.      În sfârșit, informațiile aflate la dispoziția Curții indică faptul că, în conformitate cu OUG nr. 34/2006, contestația poate fi formulată fie în fața CNSC (ale cărei decizii pot face obiectul unei plângeri în fața unei curți de apel), fie direct în fața unei instanțe judecătorești. Întrucât garanția de bună conduită este obligatorie în toate cazurile, acest lucru nu afectează raționamentul prezentat în continuare(17).

 Metodologia analizei

29.      Din primul și din al doilea considerent ale Directivei 89/665, precum și din primul, al doilea și al treilea considerent ale Directivei 92/13 rezultă cu claritate că aceste directive urmăresc consolidarea mecanismelor existente, atât la nivel național, cât și la nivelul Uniunii, pentru a asigura că directivele privind achizițiile publice se aplică în mod eficient, în special într‑un stadiu în care încă este posibilă corectarea abaterilor(18). În acest sens, articolul 1 alineatul (1) din fiecare directivă impune statelor membre obligația de a garanta că deciziile nelegale ale autorităților contractante pot fi supuse unor căi de atac efective și cât se poate de rapide(19). Acestea trebuie să asigure o largă accesibilitate a căilor de atac oricărei persoane care are sau care a avut vreun interes în obținerea unui anumit contract și care a fost prejudiciată sau riscă să fie prejudiciată printr‑o presupusă încălcare(20).

30.      Cu toate acestea, directivele în cauză stabilesc doar condițiile minimale pe care procedurile privind căile de atac reglementate în ordinile juridice naționale trebuie să le îndeplinească pentru a se conforma dreptului Uniunii în domeniul achizițiilor publice(21). În lipsa unei dispoziții specifice în această materie, revine fiecărui stat membru atribuția de a stabili modalitățile procedurii administrative și pe cele ale procedurii jurisdicționale aplicabile acțiunilor destinate să asigure protecția drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii în domeniul achizițiilor publice. Aceste modalități procedurale nu trebuie să fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor acțiuni similare din dreptul intern (principiul echivalenței) și nu trebuie să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor respective (principiul efectivității)(22). Această din urmă condiție este esențială pentru realizarea obiectivului principal al dreptului Uniunii în domeniul achizițiilor publice, și anume deschiderea achizițiilor publice spre o concurență nedenaturată în toate statele membre(23).

31.      După cum evidențiază Comisia, nici Directiva 89/665, nici Directiva 92/13 nu conțin norme privind cerințele de natură financiară pe care operatorii economici trebuie să le îndeplinească pentru a obține accesul la căile de atac împotriva deciziilor autorităților contractante. Dispozițiile naționale precum cele în discuție în litigiile principale intră, prin urmare, în sfera autonomiei procedurale a statelor membre, sub rezerva respectării principiilor echivalenței și efectivității. Vom examina întrebările preliminare în lumina acestor principii(24).

32.      Fiecare dintre aceste directive concretizează însă, în domeniul special al contractelor de achiziții publice, principiul general al dreptului Uniunii care consacră dreptul la o cale de atac efectivă(25), iar aceasta ridică două întrebări strâns legate între ele în ceea ce privește domeniul de aplicare al principiului efectivității.

33.      În primul rând, acest principiu poate fi limitat doar la verificarea faptului dacă o normă națională de procedură precum cea în discuție în litigiile principale face practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea dreptului la o cale de atac prevăzut la articolul 1 din Directiva 89/665 și la articolul 1 din Directiva 92/13? Sau el este mai larg, în sensul că impune ca orice normă națională care încalcă dispozițiile menționate să fie înlăturată?

34.      Curtea a analizat în mai multe ocazii dacă normele de procedură naționale aplicabile căilor de atac menite să asigure protecția drepturilor conferite de dreptul Uniunii candidaților și ofertanților lezați de decizii ale autorităților contractante aduc atingere efectului util al Directivei 89/665(26). Cu toate acestea, nu există o abordare uniformă în jurisprudență cu privire la modul în care criteriul efectivității se raportează la autonomia procedurală a statelor membre și la principiul efectivității care limitează această autonomie(27). În unele cauze, analiza s‑a concentrat exclusiv asupra efectului util al Directivei 89/665, fără a face referire la autonomia procedurală și la limitele acesteia(28). În alte cauze s‑a sugerat că criteriul efectivității completează criteriul autonomiei procedurale în cazul în care nu există dispoziții specifice în materie în Directiva 89/665(29). Uneori, formularea utilizată indică faptul că criteriul efectivității face parte din criteriul autonomiei procedurale (conferindu‑i un conținut special)(30).

35.      În opinia noastră, ceea ce contează în definitiv este de a se garanta că drepturile conferite justițiabililor de dreptul Uniunii beneficiază nu de mai puțină, ci de mai multă protecție. Articolul 1 din Directiva 89/665 și articolul 1 din Directiva 92/13 concretizează dreptul la o cale de atac efectivă. În consecință, nu este posibil ca analiza principiului efectivității să se limiteze la verificarea faptului dacă o cerință procedurală precum cea în discuție în litigiile principale este de natură să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea acestui drept. Mai degrabă, în acest context specific, criteriul efectivității trebuie să implice cu certitudine examinarea aspectului dacă o astfel de cerință este de natură să aducă atingere dreptului la o cale de atac efectivă pe care aceste dispoziții îl garantează.

36.      În al doilea rând, ce impact are dreptul fundamental la o cale de atac efectivă prevăzut la articolul 47 din cartă asupra principiului efectivității ca limită a autonomiei procedurale a statelor membre?

37.      Normele procedurale precum cele în discuție în litigiile principale intră în mod clar în domeniul de aplicare al articolului 1 din Directiva 89/665 și al articolului 1 din Directiva 92/13. În plus, dreptul fundamental la o cale de atac efectivă concretizat prin aceste dispoziții include astfel de norme(31). În consecință, articolul 47 din cartă se aplică în litigiile principale(32). Constituirea garanției de bună conduită este o condiție prealabilă pentru examinarea oricărei contestații(33). În consecință, această cerință constituie o restrângere a dreptului la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești, în sensul articolului 47(34). O astfel de restrângere poate fi justificată, așadar, numai dacă este prevăzută de lege, dacă respectă substanța dreptului în cauză și, sub rezerva principiului proporționalității, dacă este necesară și dacă răspunde efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității de a proteja drepturile și libertățile celorlalți(35). Acest criteriu este similar celui aplicat de Curtea de la Strasbourg atunci când examinează dacă restricțiile de natură financiară referitoare la accesul la instanțe sunt compatibile cu articolul 6 paragraful 1 din CEDO(36).

38.      Din nou, jurisprudența Curții nu oferă orientări clare în această privință(37). În opinia noastră, în cauze precum cele în discuție, evaluarea prevăzută la articolul 52 alineatul (1) din cartă este necesară pentru a satisface nivelul de protecție pe care articolul 47 din cartă îl conferă justițiabililor. Aplicarea unei metodologii diferite ar avea un efect surprinzător (și inacceptabil, în opinia noastră), și anume acela că statele membre ar avea posibilitatea să eludeze acest criteriu pentru simplul motiv că au acționat, în cadrul autonomiei lor procedurale, într‑un domeniu în care legiuitorul Uniunii a concretizat dreptul la o cale de atac efectivă.

39.      În cele ce urmează, vom examina, așadar, dacă o reglementare națională precum cea în discuție în litigiile principale, care intră sub incidența autonomiei procedurale a statelor membre, respectă principiile echivalenței și efectivității. Cu toate acestea, având în vedere că articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 89/665 și articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 92/13 reglementează aceste norme și că dispozițiile respective exprimă, în domeniul special al achizițiilor publice, dreptul fundamental la o cale de atac efectivă garantat prin articolul 47 din cartă, ne vom baza examinarea pe faptul că principiul efectivității impune să se verifice dacă respectivele reglementări naționale, care limitează acest drept, îndeplinesc criteriul proporționalității stabilit la articolul 52 alineatul (1) din cartă. Dacă nu respectă acest criteriu, ele aduc atingere efectului util al articolului 1 alineatele (1) și (3) din fiecare directivă.

 Regimul inițial

40.      Articolul 1 alineatul (2) din Directiva 89/665 și articolul 1 alineatul (2) din Directiva 92/13 concretizează principiul echivalenței. Acest principiu presupune că norma națională în discuție se aplică fără distincție atât acțiunilor întemeiate pe încălcarea dreptului Uniunii, cât și celor întemeiate pe nerespectarea dreptului intern care au un obiect și o cauză asemănătoare(38).

41.      Nu suntem de acord cu Star Storage, care consideră că normele naționale precum cele în discuție în litigiile principale sunt incompatibile cu acest principiu. Deși este adevărat că acestea creează o povară financiară specifică pentru inițierea procedurilor privind căile de atac referitoare la atribuirea contractelor de achiziții publice, principiul echivalenței nu presupune un tratament egal al normelor de procedură naționale aplicabile unor tipuri de contencios de natură diferită (de exemplu, contenciosul civil, pe de o parte, și contenciosul administrativ, pe de altă parte) sau unor tipuri de contencios care țin de două ramuri de drept diferite(39). În plus, în ședință, guvernul român a confirmat că dispozițiile naționale în discuție în litigiile principale se aplică tuturor căilor de atac introduse împotriva deciziilor autorităților contractante, indiferent dacă normele Uniunii în materie de achiziții publice reglementează sau nu reglementează procedura de atribuire a contractelor.

42.      Care este situația în privința principiului efectivității și a criteriului proporționalității prevăzut la articolul 52 alineatul (1) din cartă?

43.      Nu se contestă că restricția care rezultă din articolele 2711 și 2712 din OUG nr. 34/2006 este prevăzută de lege.

44.      Cea de a doua condiție a criteriului proporționalității este ca măsura să urmărească un obiectiv legitim (și anume, un obiectiv de interes general recunoscut de Uniune sau necesitatea de a proteja drepturile și libertățile celorlalți). Este cert că garanția de bună conduită reprezintă o sursă de venit pentru autoritatea contractantă în cazul în care aceasta o reține. În consecință, această garanție nu este utilizată pentru a finanța sistemul judiciar(40). Mai degrabă, dispozițiile naționale care instituie garanția de bună conduită sunt menite, în esență, să protejeze autoritățile contractante, CNSC și instanțele judecătorești împotriva contestațiilor abuzive pe care operatorii economici (inclusiv cei care nu au calitatea de ofertanți) le‑ar putea iniția cu alte scopuri decât cele pentru care căile de atac au fost instituite(41). Un astfel de obiectiv este în mod evident unul legitim(42). În special, prin descurajarea contestațiilor abuzive, organismele responsabile de soluționarea căilor de atac formulate împotriva deciziilor autorităților contractante pot să se concentreze pe contestațiile „reale”. Acest lucru este de natură să contribuie la îndeplinirea cerinței conform căreia statele membre trebuie să se asigure că deciziile autorităților contractante pot fi supuse unor căi de atac efective și, în special, cât mai rapide posibil în cazul în care se susține că astfel de decizii ar încălca legislația Uniunii în domeniul achizițiilor publice sau normele de drept intern care transpun legislația respectivă(43).

45.      Următoarea întrebare este dacă dispozițiile naționale precum cele în discuție în litigiile principale pot realiza acest obiectiv.

46.      După cum reiese din litigiile principale(44), astfel de dispoziții pot da naștere unor costuri substanțiale pentru operatorul economic care renunță la contestație sau a cărui contestație este respinsă(45). Aceste costuri pot atinge echivalentul a 25 000 de euro în cazul contractelor de achiziții publice de bunuri și servicii și, respectiv, a 100 000 de euro în cazul contractelor de achiziții publice de lucrări, pe lângă costurile legate de constituirea garanției(46). În ședință, guvernul român a confirmat că, în temeiul regimului inițial, contestatorul pierdea întregul cuantum al garanției de bună conduită, întrucât autoritatea contractantă era obligată să o rețină. CNSC sau instanța care se pronunță cu privire la contestație nu are dreptul să oblige autoritatea contractantă să rețină numai o parte din garanția de bună conduită, în funcție de circumstanțele specifice ale fiecărui caz.

47.      În opinia noastră, amploarea costurilor este de natură să descurajeze depunerea de contestații abuzive, întrucât acestea din urmă sunt, prin natura lor, susceptibile de a fi respinse și, în consecință, de a conduce în mod automat la pierderea întregii garanții de bună conduită și a cheltuielilor de judecată aferente(47). Împrejurarea că, astfel cum a amintit Curtea în Hotărârea Orizzonte Salute(48), întreprinderile care doresc să participe la o procedură de achiziții publice care intră sub incidența normelor Uniunii privind achizițiile publice trebuie să dispună de o capacitate economică și financiară adecvată nu pune sub semnul întrebării această concluzie. Mai întâi, dispozițiile naționale în discuție în litigiile principale se aplică tuturor operatorilor economici care formulează contestații împotriva deciziilor autorităților contractante și, astfel, nu numai ofertanților. Apoi, cerința ca ofertanții să dispună de capacitate economică și financiară nu este absolută. Articolul 47 alineatul (2) din Directiva 2004/18 prevede că un operator economic se poate baza pe capacitățile altor entități, indiferent de natura legăturilor pe care le are cu acestea, pentru a face dovada unei astfel de capacități(49). În consecință, o parte nu poate fi exclusă de la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice doar din cauză că intenționează să utilizeze, în vederea executării contractului, resurse care nu sunt ale sale, ci aparțin uneia sau mai multor alte entități(50). În sfârșit, afirmația Curții cu privire la capacitatea economică și financiară din Hotărârea Orizzonte Salute a fost făcută în legătură cu restricții de natură financiară mult mai reduse privind accesul la căi de atac decât cele în discuție în prezentele cauze(51).

48.      Ultima parte a criteriului proporționalității se referă la faptul că măsurile în discuție nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului lor(52). Atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, statul membru trebuie să recurgă la cea mai puțin constrângătoare, iar inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate(53).

49.      În temeiul regimului inițial, contestatorul pierde în mod automat garanția de bună conduită în situația în care renunță la contestație sau în situația în care contestația îi este respinsă. Acest lucru este valabil și în cazul în care nu există elemente care să sugereze utilizarea abuzivă a procedurii privind căile de atac (de exemplu, deoarece contestația este în mod vădit nefondată sau a fost formulată cu unicul scop de a întârzia procedura de atribuire a contractului). Pentru motive similare celor pe care le‑am expus mai sus(54), regimul inițial împiedică astfel în mod semnificativ accesul la căile de atac împotriva deciziilor autorităților contractante al persoanelor care (chiar dacă contestația lor este în final respinsă) au „cereri serioase și legitime”(55). În consecință, acest regim este susceptibil să descurajeze o proporție semnificativă a potențialilor justițiabili să depună o contestație dacă nu pot avea în mod rezonabil certitudinea că respectiva contestație va fi admisă. În opinia noastră, astfel de împrejurări includ situația în care nu există o jurisprudență constantă privind aspectul pus în discuție sau situația în care contestația vizează o evaluare efectuată de autoritatea contractantă în privința căreia aceasta din urmă se bucură de o marjă largă de apreciere.

50.      Considerăm că ar fi fost posibilă evitarea acestui efect negativ (și a ingerinței semnificative în exercitarea dreptului la o cale de atac efectivă care rezultă din acesta) fără a aduce atingere obiectivului de a descuraja contestațiile abuzive. În cazul respingerii contestației sau al renunțării la aceasta, CNSC sau instanței judecătorești competente li s‑ar fi putut permite, de exemplu, să verifice dacă contestația a fost sau nu a fost abuzivă, luând în considerare toate împrejurările relevante(56), precum și să decidă, în consecință, dacă reținerea (parțială sau totală) a garanției de bună conduită a fost justificată.

51.      În consecință, împărtășim punctul de vedere exprimat de Star Storage, de Max Boegl și de Comisie, potrivit căruia regimul inițial presupune o restrângere disproporționată a dreptului la o cale de atac efectivă, protejat în temeiul articolului 47 din cartă și, prin urmare, aduce atingere efectului util al articolului 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 89/665 și al articolului 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 92/13. Acest regim afectează, de asemenea, esența acestui drept, întrucât, în practică, el este de natură să priveze operatorii economici care au sau care au avut un interes în obținerea unui anumit contract de accesul la o cale de atac împotriva deciziilor pretins nelegale ale autorităților contractante.

52.      Pentru aceste motive, concluzionăm că articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 89/665, precum și articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 92/13, citite în lumina articolului 47 din cartă, se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care impune contestatorului obligația de a constitui o „garanție de bună conduită” pentru a obține accesul la o cale de atac împotriva deciziilor autorității contractante privind atribuirea contractelor de achiziții publice și în temeiul căreia autoritatea contractantă trebuie să rețină această garanție în cazul în care contestația este respinsă sau în cazul în care se renunță la contestație, indiferent dacă contestația este sau nu este abuzivă.

 Regimul tranzitoriu

53.      În continuare, vom analiza regimul tranzitoriu, care diferă de regimul inițial prin faptul că contestatorul primește înapoi garanția de bună conduită indiferent de soluția dată contestației.

54.      Raționamentul privind echivalența pe care l‑am expus mai sus se aplică și în acest caz(57).

55.      În ceea ce privește efectivitatea, este clar că o cerință procedurală precum cea care rezultă din articolul 2711 alineatul (1) din OUG nr. 34/2006 restrânge în mod necesar, prin el însuși, dreptul de acces la procedurile privind căile de atac împotriva deciziilor autorităților contractante. Această cerință constituie o condiție prealabilă pentru examinarea pe fond a unei contestații(58). În plus, deși contestatorul recuperează garanția de bună conduită după soluționarea contestației sale, constituirea acesteia presupune în mod necesar o povară financiară pentru el. Astfel, articolul 2711 alineatul (3) prima teză din OUG nr. 34/2006 descrie două metode pentru constituirea garanției de bună conduită. În cazul în care contestatorul efectuează un transfer bancar, acesta este privat de o sumă eventual considerabilă pentru întreaga perioadă cuprinsă între data la care contestația este depusă și data la care decizia CNSC sau hotărârea pronunțată de instanța competentă devine definitivă. În consecință, contestatorul suportă un cost de oportunitate prin faptul că nu poate să utilizeze aceste fonduri în alte scopuri. În cazul în care contestatorul optează mai degrabă pentru un instrument de garanție furnizat de o bancă sau de o societate de asigurări, acesta trebuie să suporte costurile legate de respectivul instrument(59).

56.      Considerăm, în plus, că o astfel de condiție procedurală nu protejează în mod adecvat autoritățile contractante împotriva contestațiilor abuzive. În temeiul regimului tranzitoriu, autoritatea contractantă trebuie să restituie contestatorului garanția de bună conduită în termen de cinci zile de la data la care decizia CNSC sau hotărârea judecătorească devine definitivă, chiar dacă contestatorul în mod evident abuzează de dreptul său de acces la căile de atac. În consecință, costurile pe care le implică regimul tranzitoriu ar putea să nu fie de natură să descurajeze un operator economic să depună o contestație care urmărește un alt obiectiv decât cele pentru care căile de atac au fost instituite – de exemplu, în scopul prejudicierii unui concurent. Acestea pot constitui totuși un obstacol în calea unui operator economic care are o cerere legitimă, dar care dispune de resurse limitate.

57.      În sfârșit, regimul tranzitoriu – la fel ca și regimul inițial – nu face nicio distincție între cererile legitime și cele abuzive. Pentru acest motiv, restrângerea accesului la căile de atac pe care o implică acest regim depășește în mod vădit ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului de a descuraja contestațiile abuzive.

58.      Prin urmare, concluzionăm că articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 89/665, precum și articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 92/13, citite în lumina articolului 47 din cartă, se opun unei reglementări naționale precum regimul tranzitoriu, care impune contestatorului obligația de a constitui o „garanție de bună conduită” pentru a obține accesul la o cale de atac împotriva deciziilor autorității contractante și conform căruia garanția se restituie în mod automat contestatorului la soluționarea definitivă a contestației, indiferent de rezultatul acesteia.

 Concluzie

59.      În lumina considerațiilor de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Curtea de Apel București (România) și de Curtea de Apel Oradea (România) după cum urmează:

„–     Articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 89/665/CEE din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări, cu modificările ulterioare, și articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 92/13/CEE din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor, citite în lumina articolului 47 din cartă, se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care impune contestatorului obligația de a constitui o «garanție de bună conduită» pentru a obține accesul la o cale de atac împotriva deciziilor autorității contractante privind atribuirea contractelor de achiziții publice și în temeiul căreia autoritatea contractantă trebuie să rețină garanția respectivă în cazul în care contestația este respinsă sau în cazul în care se renunță la contestație, indiferent dacă contestația este sau nu este abuzivă.

–        Aceleași dispoziții din dreptul Uniunii se opun unei reglementări naționale care impune contestatorului obligația de a constitui o «garanție de bună conduită» pentru a obține accesul la o cale de atac împotriva deciziilor autorității contractante și conform căreia garanția se restituie în mod automat contestatorului la soluționarea definitivă a contestației, indiferent de rezultatul acesteia.”


1 – Limba originală: engleza.


2 –      Directiva din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări (JO L 395, p. 33, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 237), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2007 (JO L 335, p. 31).


3 –      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116).


4 –      Directiva din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor (JO L 76, p. 14, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 43).


5 –      Cu observația că articolul 1 din Directiva 92/13 face trimitere mai degrabă la Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale (JO L 134, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 3) decât la Directiva 2004/18.


6 –      În cele ce urmează, ne vom referi la dispozițiile respective utilizând sintagma „regimul inițial”.


7 –      Articolul 55 alineatul (2) literele a) și b) din OUG nr. 34/2006 se referă la contractele de achiziție publică de furnizare de produse sau de prestare de servicii.


8 –      Articolul 55 alineatul (2) litera c) din OUG nr. 34/2006 se referă la contractele de concesiune de lucrări publice.


9 –      „Dispozițiile rămase aplicabile” sunt, în esență (astfel cum înțelegem noi), cele cuprinse la articolul 2711, cu excepția cerinței privind plata necondiționată prevăzute la alineatul (5) al acestui articol, și cele cuprinse la articolul 2712 alineatele (3)-(5) din OUG nr. 34/2006. În prezentele concluzii, ne referim la dispozițiile menționate utilizând sintagma „regim tranzitoriu” și diferențiem acest regim atât de „regimul inițial”, cât și de noul regim pe care, astfel cum a precizat guvernul român în cadrul ședinței, legiuitorul român intenționează să îl adopte în viitor.


10 –      Cuantumul garanției datorate reprezenta echivalentul în lei a 25 000 de euro.


11 –      Rezultă din informațiile de care dispune Curtea că valoarea fiecărei garanții de bună conduită solicitate în procedurile din fața instanțelor naționale reprezenta echivalentul în lei a 100 000 de euro.


12 –      Articolul 1 alineatul (1) din Directiva 89/665.


13 –      Articolul 7 litera (b) din Directiva 2004/17.


14 –      Articolul 1 alineatul (1) din Directiva 92/13.


15 –      A se vedea printre altele Hotărârea din 17 iulie 2008, Corporación Dermoestética, C‑500/06, EU:C:2008:421, punctul 20 și jurisprudența citată.


16 –      Hotărârea din 16 decembrie 2008, Michaniki, C‑213/07, EU:C:2008:731, punctul 51 și jurisprudența citată.


17 –      A se vedea în special articolul 2711 alineatul (1) și articolul 2712 alineatele (1) și (5) din OUG nr. 34/2006.


18 –      A se vedea printre altele Hotărârea din 28 octombrie 1999, Alcatel Austria și alții, C‑81/98, EU:C:1999:534, punctul 33, Hotărârea din 19 iunie 2003, GAT, C‑315/01, EU:C:2003:360, punctul 44 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 28 ianuarie 2010, Uniplex (UK), C‑406/08, EU:C:2010:45, punctul 26.


19 –      A se vedea printre altele Hotărârea din 19 iunie 2003, Hackermüller, C‑249/01, EU:C:2003:359, punctul 22 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 19 iunie 2003, GAT, C‑315/01, EU:C:2003:360, punctul 44 și jurisprudența citată.


20 –      Hotărârea din 26 noiembrie 2015, MedEval, C‑166/14, EU:C:2015:779, punctul 28 și jurisprudența citată.


21 –      Hotărârea din 30 septembrie 2010, Strabag și alții, C‑314/09, EU:C:2010:567, punctul 33 și jurisprudența citată. A se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 24 septembrie 1998, EvoBus Austria, C‑111/97, EU:C:1998:434, punctul 16.


22 –      A se vedea printre altele Hotărârea din 11 septembrie 2003, Safalero, C‑13/01, EU:C:2003:447, punctul 49, și Hotărârea din 6 octombrie 2015, Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punctul 46 și jurisprudența citată.


23 –      A se vedea în acest sens Hotărârea din 14 februarie 2008, Varec, C‑450/06, EU:C:2008:91, punctele 33 și 34.


24 –      A se vedea punctele 40-58 din prezentele concluzii.


25 –      A se vedea în acest sens Ordonanța din 23 aprilie 2015, Comisia/Vanbreda Risk & Benefits, C‑35/15 P(R), EU:C:2015:275, punctul 28. Originea acestui raționament poate fi regăsită în Hotărârea din 15 mai 1986, Johnston, 222/84, EU:C:1986:206, punctele 18 și 19.


26 –      A se vedea printre altele Hotărârea din 12 decembrie 2002, Universale‑Bau și alții, C‑470/99, EU:C:2002:746, punctele 71 și 72, Hotărârea din 28 ianuarie 2010, Uniplex (UK), C‑406/08, EU:C:2010:45, punctul 27, și Hotărârea din 30 septembrie 2010, Strabag și alții, C‑314/09, EU:C:2010:567, punctul 34.


27 –      Din cauza acestei lipse de uniformitate, este dificil să se prevadă metodologia urmată de Curte în fiecare cauză în parte. A se vedea Prechal, S., Widdershoven, R., „Redefining the Relationship between «Rewe‑effectiveness» și Effective Judicial Protection”, în 4 Review of European Administrative Law (2011), p. 39.


28 –      A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 12 decembrie 2002, Universale‑Bau și alții, C‑470/99, EU:C:2002:746, punctul 71, și Hotărârea din 28 ianuarie 2010, Uniplex (UK), C‑406/08, punctele 26-28.


29–      Hotărârea din 30 septembrie 2010, Strabag și alții, C‑314/09, EU:C:2010:567, punctul 34, și Hotărârea din 6 octombrie 2015, Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punctele 47, 50 și 72.


30–      Hotărârea din 12 martie 2015, eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, punctele 40 (a se vedea în special partea introductivă „în special, […]”) și 41. În Hotărârea din 15 aprilie 2008, Impact, (C‑268/06, EU:C:2008:223, punctele 47 și 48), Curtea a statuat că cerințele privind echivalența și efectivitatea exprimă obligația generală a statelor membre de a asigura protecția jurisdicțională a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii. Aceeași formulă a fost repetată în Ordonanța din 24 aprilie 2009, Koukou, (C‑519/08, EU:C:2009:269, punctul 98). În mod similar, Curtea a combinat principiul efectivității ca limită a autonomiei procedurale cu dreptul la o cale de atac efectivă în temeiul articolului 47 din cartă în Hotărârea din 6 octombrie 2015, East Sussex County Council (C‑71/14, EU:C:2015:656, punctul 52 și jurisprudența citată).


31 –      A se vedea printre altele Hotărârea din 15 aprilie 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, punctul 44 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 17 iulie 2014, Sánchez Morcillo și Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099, punctul 35 și jurisprudența citată.


32 –      A se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2015, Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punctul 49. A se vedea de asemenea prin analogie Hotărârea din 17 decembrie 2015, Tall, C‑239/14, EU:C:2015:824, punctul 51. În măsura în care se aplică statelor membre, articolul 47 din cartă reia dispozițiile articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și concretizează principiul cooperării loiale prevăzut la articolul 4 alineatul (3) TUE. Cu privire la acest ultim aspect, a se vedea Hotărârea din 13 martie 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, punctul 37.


33 –      Articolul 2711 alineatul (2) din OUG nr. 34/2006.


34 –      A se vedea prin analogie Concluziile avocatului general Jääskinen prezentate în cauza Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:307, punctul 37. Curtea Europeană a Drepturilor Omului (denumită în continuare „Curtea de la Strasbourg”) consideră că taxele judiciare sau garanțiile privind plata cheltuielilor de judecată interferează în principiu cu dreptul de acces la o instanță judecătorească, protejat de articolul 6 paragraful 1 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”), dacă plata acestora reprezintă o condiție prealabilă pentru examinarea cauzei. A se vedea printre altele Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 13 iulie 1995, Tolstoy Miloslavski împotriva Regatului Unit,, CE:ECHR:1992:0220DEC00181399, §§ 59-67, Hotărârea din 4 mai 2006, Weissman și alții împotriva României, CE:ECHR:2006:0524JUD006394500, §§ 32-44, și Hotărârea din 12 iulie 2007, Stankov împotriva Bulgariei, CE:ECHR:2007:0712JUD006849001, § 53.


35 –      A se vedea printre altele Hotărârea din 17 septembrie 2014, Liivimaa Lihaveis, C‑562/12, EU:C:2014:2229, punctul 72, și Concluziile noastre prezentate în cauza Ordre des barreaux francophones et germanophone și alții, C‑543/14, EU:C:2016:157, punctul 80.


36 –      Curtea de la Strasbourg a precizat cu claritate că, deși statele membre dispun de o anumită marjă de apreciere care le permite să impună astfel de restricții, aceste restricții nu trebuie să limiteze sau să reducă accesul la o instanță într‑o asemenea măsură încât să fie afectată însăși esența dreptului de acces la o instanță, ele trebuie să urmărească un scop legitim și trebuie să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit. A se vedea în acest sens Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 13 iulie 1995, Tolstoy‑Miloslavsky împotriva Regatului Unit, CE:ECHR:1992:0220DEC00181399, §§ 59-67, și Hotărârea din 19 iunie 2001, Kreuz împotriva Poloniei, CE:ECHR:2001:0619JUD002824995, §§ 54 și 55 (citată în Hotărârea din 22 decembrie 2010, DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, punctul 47). A se vedea de asemenea Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 14 decembrie 2006, Markovic și alții împotriva Italiei, CE:ECHR:2006:1214JUD000139803, § 99.


37 –      În Hotărârea Orizzonte Salute, Curtea a precizat că articolul 1 din Directiva 89/665 trebuie să fie interpretat în lumina articolului 47 din cartă. Cu toate acestea, Curtea și‑a limitat analiza principiului efectivității la a verifica dacă sistemul de taxe judiciare în discuție în cauza respectivă nu era susceptibil să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de dreptul Uniunii în materie de achiziții publice (Hotărârea din 6 octombrie 2015, Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punctele 49 și 72). Curtea nu a aplicat criteriul proporționalității prevăzut la articolul 52 alineatul (1) din cartă. În schimb, în alte cauze, Curtea l‑a aplicat pentru a evalua restricțiile aduse dreptului la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești, prevăzut de articolul 47 din cartă. A se vedea printre altele Hotărârea din 18 martie 2010, Alassini și alții, C‑317/08-C‑320/08, EU:C:2010:146, punctele 61-66, și Hotărârea din 26 septembrie 2013, Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, punctele 84-88).


38 –      A se vedea, cel mai recent, Hotărârea din 12 februarie 2015, Surgicare, C‑662/13, EU:C:2015:89, punctul 30.


39 –      Hotărârea din 6 octombrie 2015, Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punctul 67 și jurisprudența citată.


40 –      Din acest punct de vedere, garanția de bună conduită se distinge de taxele judiciare în discuție în Hotărârea din 6 octombrie 2015, Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655.


41 –      Potrivit expunerii de motive a OUG nr. 51/2014, contestațiile care sunt în mod vădit nefondate sau prin care nu se urmărește decât amânarea procedurilor au mai multe consecințe negative. Astfel, autoritățile contractante pot pierde finanțarea externă (inclusiv din partea Uniunii), ca urmare a prelungirii anormale a procedurilor de atribuire a contractelor, și se pot afla în imposibilitatea de a desfășura proiecte importante de interes public. În plus, contestațiile abuzive creează sarcini suplimentare pentru personalul implicat în apărarea autorităților contractante în fața CNSC sau a instanțelor judecătorești și, în general, afectează eficiența CNSC.


42 –      A se vedea prin analogie Hotărârea din 6 octombrie 2015, Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punctele 73 și 74. Acesta este, de asemenea, poziția Curții de la Strasbourg. A se vedea printre altele Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 12 iulie 2007, Stankov împotriva Bulgariei, CE:ECHR:2007:0712JUD006849001, § 57, și Hotărârea din 3 iunie 2014, Harrison McKee împotriva Ungariei, CE:ECHR:2014:0603JUD002284007, § 27.


43 –      Articolul 1 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva 89/665 și din Directiva 92/13.


44 –      A se vedea notele de subsol 10 și 11.


45 –      Cu excepția cazului în care autoritatea contractantă nu trebuie să rețină garanția de bună conduită în conformitate cu articolul 2712 alineatul (3).


46 –      A se vedea punctul 55 de mai jos.


47 –      Aceasta este situația cu atât mai mult în cazul ofertanților, care, în plus, trebuie să depună și o garanție de până la 2 % din valoarea estimată a contractului (articolul 431 din OUG nr. 34/2006). Cu toate că guvernul român a susținut în ședință că cele două garanții au scopuri diferite, nu este mai puțin adevărat că un ofertant le poate pierde pe ambele în cursul procedurii de atribuire a unui singur contract.


48 –      Hotărârea din 6 octombrie 2015, Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punctul 64.


49 –      A se vedea de asemenea articolul 63 alineatul (1) din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (JO L 94, p. 65).


50 –      Hotărârea din 2 decembrie 1999, Holst Italia, C‑176/98, EU:C:1999:593, punctul 26, Hotărârea din 18 martie 2004, Siemens și ARGE Telekom, C‑314/01, EU:C:2004:159, punctul 43, și Hotărârea din 10 octombrie 2013, Swm Costruzioni 2 și Mannocchi Luigino, C‑94/12, EU:C:2013:646, punctul 32.


51 –      Taxele judiciare standard analizate în acea cauză se ridicau la 2 000, la 4 000 sau la 6 000 de euro, în funcție de valoarea contractului de achiziții publice.


52 –      A se vedea în acest sens Hotărârea din 17 decembrie 2015, WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, punctul 74.


53 –      A se vedea între altele Hotărârea din 29 aprilie 2015, Léger, C‑528/13, EU:C:2015:288, punctul 58 și jurisprudența citată.


54 –      Punctul 46 din prezentele concluzii.


55 –      Împrumutăm această expresie din jurisprudența Curții de la Strasbourg, conform căreia scopul articolului 13 din CEDO este de a garanta o cale de atac efectivă pentru „cereri serioase și legitime”. A se vedea printre altele Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 23 iunie 2011, Diallo împotriva Republicii Cehe, CE:ECHR:2011:0623JUD002049307, § 56.


56 –      Aceste împrejurări pot include situația dacă există o jurisprudență constantă privind o anumită problemă de drept, dacă contestația nu este decât reiterarea unei contestații precedente sau dacă aceasta se bazează pe o lectură vădit eronată a măsurii contestate sau pe o premisă de fapt vădit eronată.


57 –      A se vedea punctele 40 și 41 de mai sus.


58 –      Articolul 2711 alineatul (2) din OUG nr. 34/2006.


59 –      Nu este clar dacă contestatorului îi sunt rambursate costurile respective de către autoritatea contractantă în cazul în care CNSC sau instanța judecătorească admite contestația. Chiar dacă aceasta ar fi situația, contestatorul care a avut câștig de cauză tot va trebui să suporte costurile inițiale pentru a obține accesul la căile de atac. Astfel, cerința de a depune o garanție va constitui în continuare un obstacol în calea accesului.

Sursa: C.J.U.E.

 

Regulamentele UE nr.2988/95 şi 1083/2006. Noţiunea de neregularitate în achiziţiile publice finanţate din fonduri europene. Natura de „măsuri administrative” a corecţiilor financiare. Concluziile Avocatului General în cauzele conexate C-260/14 şi 261/14.

Astăzi au fost depuse şi publicate Concluziile Avocatului General Yves Bot în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14. Acesta a propus să se răspundă întrebărilor adresate CJUE de către Curtea de Apel Bacău în dosarele sale nr.44/32/2014 şi nr.749/32/2011*, după cum urmează:

„1)      Nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale, a normelor naționale privind atribuirea contractelor de achiziție publică, cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, poate să constituie o «neregularitate» în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, în măsura în care acest act are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare.

2)      Articolul 98 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretat în sensul că corecțiile financiare pe care statele membre sunt ținute să le adopte în cazul constatării unei neregularități care afectează operațiunea cofinanțată constituie «măsuri administrative» în sensul articolului 4 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene.”

În sensul că natura juridică a corecţiilor financiare este de măsuri administrative, a se vedea, mai puţin detaliat, şi: Demis-M.Spărios, ”Aplicarea în timp a legislației din România privind constatarea și corectarea neregulilor săvârșite în procesul de obținere și utilizare a fondurilor europene, în contextul efectului direct al dreptului Uniunii Europene” – articol publicat în Revista ”DREPTUL”, nr.8/2015.

Mai jos textul integral al Concluziilor:

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

YVES BOT

prezentate la 14 ianuarie 2016(1)

Cauzele conexate C‑260/14 și C‑261/14

Județul Neamț (C‑260/14),

Județul Bacău (C‑261/14)

împotriva

Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice

[cereri de decizie preliminară formulate de Curtea de Apel Bacău (România)]

„Trimitere preliminară – Protecția intereselor financiare ale Uniunii – Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 – Fondul european de dezvoltare regională (FEDR) – Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 – Atribuirea de către beneficiarul fondurilor, în calitate de autoritate contractantă, a unui contract care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate – Noțiunile «abatere» și/sau «neregularitate» – Domeniul de aplicare al criteriului referitor la «încălcarea dreptului Uniunii» – Criterii de selecție reținute în procedura de cerere de oferte care contravin legislației naționale – Natura corecțiilor financiare adoptate de statele membre – Măsuri sau sancțiuni administrative”

1.        Nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale, a normelor naționale privind atribuirea unui contract de achiziție publică, cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, constituie o „abatere” în sensul Regulamentului (CE, Euratom) nr. 2988/95(2), respectiv o „neregularitate” în sensul Regulamentului (CE) nr. 1083/2006(3)?

2.        După caz, corecțiile financiare aplicate de statele membre pentru a retrage avantajul obținut în mod necuvenit sunt măsuri administrative sau sunt sancțiuni administrative în accepțiunea acestor regulamente?

3.        Acestea sunt, în esență, întrebările formulate de Curtea de Apel Bacău în prezentele cauze.

4.        Aceste întrebări au fost formulate în cadrul unor litigii între Județul Neamț (cauza C‑260/14), respectiv Județul Bacău (cauza C‑261/14), care sunt beneficiarii unei subvenții acordate din Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, autoritatea însărcinată cu administrarea și controlul la nivel regional a utilizării acestei subvenții. Astfel, acesta din urmă a considerat că Județul Neamț și Județul Bacău nu au respectat dispozițiile naționale privind achizițiile publice cu ocazia atribuirii unor contracte de servicii care au ca obiect realizarea acțiunii subvenționate și, în consecință, a decis retragerea și recuperarea a 5 % din asistența financiară acordată. Județul Neamț și Județul Bacău au contestat, prin urmare, legalitatea acestor corecții financiare, amintind că, în sensul Regulamentelor nr. 2988/95 și nr. 1083/2006, „abaterea”, respectiv „neregularitatea” desemnează, în special, încălcarea unei dispoziții de drept al Uniunii.

5.        În cauzele principale, instanța de trimitere ridică problema dacă, ținând seama de dispozițiile articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95 și ale articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, simpla nerespectare a normelor naționale de către beneficiarul unei subvenții din fondurile structurale care acționează în calitate de autoritate contractantă poate să constituie o abatere sau o neregularitate și să atragă adoptarea unor corecții financiare.

6.        În prezentele concluzii, vom expune motivele pentru care abaterea sau neregularitatea în legătură cu o operațiune cofinanțată din fondurile structurale nu poate, în opinia noastră, să se limiteze la încălcarea dreptului Uniunii stricto sensu.

7.        Protecția intereselor financiare ale Uniunii și garantarea eficienței programelor operaționale(4) prin utilizarea legală și regulamentară a fondurilor structurale sunt obiective care nu pot fi atinse în mod efectiv decât dacă subvențiile sunt acordate pentru operațiuni și cheltuieli a căror legalitate nu poate fi contestată, atât în raport cu dreptul Uniunii, cât și în raport cu dreptul național.

8.        Prin urmare, vom propune Curții să declare că nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție acordată din fondurile structurale, a normelor naționale privind atribuirea contractelor de achiziții publice, cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, poate să constituie o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, în măsura în care acest act are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare.

9.        Vom arăta, în această privință, că o astfel de interpretare nu face decât să anticipeze modificările introduse în cadrul noii reglementări privind fondurile structurale.

10.      În ceea ce privește natura corecțiilor financiare pe care statele membre sunt ținute să le adopte în temeiul articolului 98 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1083/2006, vom face trimitere la jurisprudența constantă a Curții, potrivit căreia obligația de a restitui un avantaj primit în mod nejustificat prin intermediul unei practici nelegale nu constituie o sancțiune.

I –    Dreptul Uniunii

A –    Protecția intereselor financiare ale Uniunii

11.      Al doilea-al cincilea considerent ale Regulamentului nr. 2988/95 au următorul cuprins:

„întrucât mai mult de jumătate din cheltuielile Comunității sunt plătite beneficiarilor prin intermediul statelor membre;

întrucât normele metodologice privind gestiunea [financiară] descentralizată și monitorizarea modului în care acestea sunt aplicate fac obiectul unor dispoziții detaliate diferite în funcție de politicile comunitare respective; întrucât trebuie combătute în toate domeniile acțiunile de natură să afecteze interesele financiare ale Comunităților;

întrucât eficiența combaterii fraudei care afectează interesele financiare ale Comunităților impune adoptarea unui cadru legal comun tuturor domeniilor ce fac obiectul politicilor comunitare;

întrucât, în conformitate cu prezentul regulament, normele sectoriale conțin dispoziții cu privire la abateri, precum și la măsurile și sancțiunile administrative pentru sancționarea acestora;”.

12.      În titlul I, intitulat „Principii generale”, articolul 1 din acest regulament prevede:

„(1)      În scopul protejării intereselor financiare ale Comunităților Europene, se adoptă prin prezenta o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar.

(2)      Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate.”

13.      Articolul 2 din regulamentul menționat precizează normele aplicabile adoptării de măsuri și de sancțiuni administrative. Acesta precizează următoarele:

„(1)      Controalele, măsurile și sancțiunile administrative se introduc în măsura în care acest lucru este necesar pentru a asigura aplicarea corespunzătoare a dreptului comunitar. Acestea trebuie să fie eficace, proporționale și convingătoare, astfel încât să ofere o protecție adecvată a intereselor financiare ale Comunităților.

(2)      Nicio sancțiune administrativă nu poate fi impusă în absența unor dispoziții în acest sens prevăzute într‑un act comunitar emis anterior abaterii respective. În cazul modificării ulterioare a dispozițiilor care impun sancțiuni administrative și care sunt incluse în normele comunitare, se aplică retroactiv dispozițiile mai favorabile.

(3)      Dreptul comunitar stabilește natura și domeniul de aplicare al măsurilor și sancțiunilor administrative necesare pentru o corectă aplicare a normelor în cauză, ținând cont de natura și de gravitatea abaterii, de avantajul acordat sau primit și de gradul de răspundere.

[…]”

14.      În titlul II, intitulat „Măsuri și sancțiuni administrative”, articolul 4 din Regulamentul nr. 2988/95 precizează normele aplicabile măsurilor administrative, după cum urmează:

„(1)      Ca regulă generală, orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat:

–        prin obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat;

–        prin pierderea totală sau parțială a garanției constituite în sprijinul cererii de a beneficia de un avantaj acordat sau în momentul primirii unui avans.

(2)      Aplicarea măsurilor menționate la alineatul (1) se limitează la retragerea avantajului obținut, la care se adaugă, dacă acest lucru este prevăzut, dobânda care poate fi calculată pe bază forfetară.

(3)      Actele despre care se stabilește că au drept scop obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor dreptului comunitar aplicabil în situația în cauză, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea avantajului, au drept consecință, după caz, fie neacordarea avantajului respectiv, fie retragerea acestuia.

(4)      Măsurile prevăzute în acest articol nu sunt considerate sancțiuni.”

15.      Articolul 5 din acest regulament, care prevede, la rândul său, normele aplicabile sancțiunilor administrative, are următorul cuprins:

„(1)      Abaterile intenționate sau cele săvârșite din neglijență pot să atragă următoarele sancțiuni administrative:

(a)      plata unei amenzi administrative;

(b)      plata unei sume mai mari decât sumele primite nejustificat sau sustrase, la care se adaugă dobânda, dacă este cazul; […]

(c)      retragerea totală sau parțială a unui avantaj acordat prin norme comunitare […]

[…]”

B –    Normele aplicabile operațiunilor cofinanțate din fondurile structurale

16.      FEDR constituie unul dintre fondurile structurale instituite de Comisia Europeană în vederea consolidării coeziunii economice, sociale și teritoriale în Uniune, în conformitate cu obiectivul prevăzut la articolul 174 TFUE. În esență, acest fond contribuie la reducerea disparităților economice, sociale și teritoriale apărute în special în regiunile cu întârzieri de dezvoltare, în cele aflate în curs de reconversie economică și în cele care se confruntă cu dificultăți structurale, prin cofinanțarea, în special, a investițiilor naționale în întreprinderi și în infrastructuri din domeniul cercetării și al inovației, al mediului, al energiei și al transporturilor, precum și al serviciilor din sectorul sănătății și al educației.

17.      La fel ca predecesorul său – Regulamentul (CE) nr. 1260/1999(5) –, Regulamentul nr. 1083/2006 stabilește ansamblul de norme și de proceduri aplicabile intervenției din FEDR, din Fondul social european (FSE) și din Fondul de coeziune.

18.      Fondurile structurale beneficiază de o gestionare partajată, statele membre și Comisia fiind responsabile pentru gestionarea și controlul finanțărilor. Cu toate acestea, obligația de a pune în aplicare și de a controla operațiunile desfășurate în cadrul programelor operaționale, precum și de a monitoriza și de a corecta neregularitățile le revine în primul rând statelor membre.

19.      La articolul 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, legiuitorul Uniunii definește noțiunea „neregularitate” drept „orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general”.

20.      La articolele 60 și 61 din acest regulament, legiuitorul Uniunii stabilește principiile aplicabile sistemelor naționale de gestionare și de control.

21.      Acesta precizează în continuare, la articolul 98 din regulamentul menționat, normele aplicabile corecțiilor financiare adoptate de statele membre. Alineatul (2) primul paragraf al acestui articol prevede următoarele:

„Statele membre procedează la corecțiile financiare necesare pentru neregularitățile individuale sau sistemice constatate în operațiunile sau în programele operaționale. Corecțiile la care procedează statele membre constau în anularea totală sau parțială a participării publice pentru programul operațional. Statele membre țin seama de natura și de gravitatea neregularităților și a pierderii financiare care rezultă pentru fonduri.”

22.      Normele de punere în aplicare a Regulamentului nr. 1083/2006 au fost stabilite în Regulamentul (CE) nr. 1828/2006(6).

23.      Regulamentul nr. 1083/2006 a fost abrogat, cu efect de la 1 ianuarie 2014, prin Regulamentul (UE) nr. 1303/2013(7), pe care îl vom examina în mod succint înainte de a ne încheia analiza.

II – Litigiile principale și întrebările preliminare

24.      La 12 iulie 2007, Comisia a aprobat, pentru perioada 2007-2013, Programul Operațional Regional pentru România în cadrul FEDR. Bugetul total al acestui program este de aproximativ 4,38 miliarde de euro, iar valoarea subvenției comunitare se ridică la 3,7 miliarde de euro(8).

25.      Rezultă din înscrisurile din dosarul național(9) că nivelul cofinanțării din FEDR în cadrul Programului Operațional Regional se ridică la 84 % (3 726 021 762 de euro). În prezentele cauze, finanțarea respectivă este menită să contribuie la realizarea axei prioritare nr. 3 a acestui program (657 530 000 de euro), care vizează în special îmbunătățirea infrastructurilor din domeniul sănătății și al educației, în vederea asigurării unui acces mai bun al populației la serviciile publice esențiale.

26.      Județul Neamț (cauza C‑260/14) și județul Bacău (cauza C‑261/14) au încheiat cu Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului, în calitate de autoritate de gestionare a Programului Operațional Regional, un contract de finanțare pentru realizarea a două operațiuni.

27.      În cadrul cauzei C‑260/14, contractul de finanțare vizează reabilitarea, extinderea și modernizarea unui centru școlar. Județul Neamț, beneficiarul finanțării, acționând ca autoritate contractantă, a inițiat o procedură de cerere de oferte în vederea atribuirii unui contract de achiziții publice de servicii de audit în valoare estimativă de 20 264,18 euro, procedură în urma căreia s‑a încheiat un contract de prestare de servicii de audit în valoare de 19 410,12 euro.

28.      Rezultă din elementele puse la dispoziția Curții că, în cadrul acestei proceduri, Județul Neamț a impus anumite condiții referitoare la capacitatea profesională a ofertanților, condiții pe care Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice le‑a considerat nelegale în raport cu dreptul național.

29.      Astfel, atribuirea contractului de achiziții în cauză a fost condiționată, pe de o parte, de prezentarea de către ofertant a unui contract încheiat în ultimii trei ani având același obiect cu contractul care făcea obiectul procedurii de achiziții publice în cauză și, pe de altă parte, de existența, în cadrul personalului ofertantului, a unui manager al sistemelor de management al calității în domeniul construcțiilor.

30.      Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a considerat că prima condiție contravenea principiului liberei concurențe, apreciind că orice operator economic trebuia să fie autorizat să participe la procedura de atribuire în domeniul specific al contractului, fără ca autoritatea contractantă, care acționa în calitate de autoritate beneficiară a finanțării în cauză, să utilizeze sursa de finanțare drept criteriu de eligibilitate. În ceea ce privește a doua condiție, ministerul în cauză a considerat că este lipsită de relevanță în raport cu natura contractului de achiziție. În aceste împrejurări, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a adoptat o corecție financiară în cuantum de 5 % din valoarea contractului în cauză.

31.      În cadrul cauzei C‑261/14, contractul de finanțare viza reabilitarea unui drum județean. Județul Bacău a inițiat o procedură de cerere de oferte în vederea atribuirii unui contract de achiziții publice de lucrări în valoare de 2 820 515 euro, procedură în urma căreia s‑a încheiat, la 17 septembrie 2009, un contract de executare de lucrări.

32.      Rezultă din elementele puse la dispoziția Curții că, în cadrul acestei proceduri, Județul Bacău a recurs la specificații tehnice inadecvate, care au fost, la rândul lor, considerate contrare legislației naționale. În aceste condiții, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a adoptat de asemenea o corecție financiară în cuantum de 5 % din valoarea contractului în cauză.

33.      Județul Neamț și Județul Bacău au formulat, în consecință, acțiuni împotriva acestor decizii de aplicare a unor corecții financiare. În cadrul acestor litigii, instanței de trimitere i se solicită să se pronunțe asupra existenței unei „abateri” în sensul Regulamentului nr. 2988/95, respectiv a unei „neregularități” în sensul Regulamentului nr. 1083/2006, și, după caz, asupra naturii corecțiilor financiare adoptate de autoritatea de gestionare.

34.      Având îndoieli în privința interpretării acestor regulamente, Curtea de Apel Bacău a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare(10):

„1)      Dacă nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale, a normelor privind atribuirea unui contract de achiziție publică având o valoare estimată sub valoarea prag prevăzută de articolul 7 litera (a) din Directiva 2004/18/CE[(11)], cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, constituie o «abatere» în sensul articolului 1 din Regulamentul nr. 2988/1995, respectiv o «neregularitate» în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006?

2)      În cazul în care răspunsul la prima întrebare este afirmativ, să se stabilească dacă articolul 98 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretat în sensul că corecțiile financiare ale statelor membre, în cazul în care acestea au fost aplicate cheltuielilor cofinanțate din fondurile structurale, pentru nerespectarea normelor în materia achizițiilor publice, sunt măsuri administrative în accepțiunea articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/1995 sau sunt sancțiuni administrative în accepțiunea articolului 5 alineatul (1) litera (c) din același regulament?

3)      În cazul în care răspunsul la a doua întrebare este în sensul că corecțiile financiare ale statelor membre sunt sancțiuni administrative, devine incident principiul aplicării retroactive a sancțiunii mai puțin severe prevăzut de articolul 2 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 2988/95?

4)      [În cazul în care răspunsul la a doua întrebare este în sensul că corecțiile financiare ale statelor membre sunt sancțiuni administrative(12)], pentru situația în care corecțiile financiare au fost aplicate cheltuielilor cofinanțate din fondurile structurale pentru nerespectarea normelor în materia achizițiilor publice, articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/1995 coroborat cu articolul 98 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 1083/2006, având în vedere principiile securității juridice și încrederii legitime, se opune ca un stat membru să aplice corecții financiare reglementate printr‑un act normativ intern intrat în vigoare ulterior momentului la care se pretinde că a avut loc încălcarea normelor în materia achizițiilor publice?”

35.      Părțile din litigiile principale, guvernele român, maghiar și olandez, precum și Comisia au depus observații scrise.

III – Analiza noastră

A –    Cu privire la prima întrebare, referitoare la calificarea drept „abatere”, respectiv „neregularitate” a încălcărilor în cauză

36.      Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale a legislației naționale, cu ocazia atribuirii unui contract de achiziții publice având ca obiect realizarea unei operațiuni cofinanțate din fondurile structurale, constituie o „abatere” în sensul articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95, respectiv o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006.

37.      Astfel, amintim că, potrivit articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95, „[c]onstituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate”.

38.      Definiția neregularității reținută de Regulamentul nr. 1083/2006 este cea rezultată din dispozițiile articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95. Termenii sunt aproape identici, întrucât, conform articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, „neregularitatea” desemnează „orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general”.

39.      Pentru a răspunde la întrebarea adresată de instanța de trimitere, trebuie mai întâi să se determine care dintre aceste două regulamente este aplicabil, în funcție de aspectul dacă definiția abaterii sau a neregularității reținută de legiuitorul Uniunii se integrează într‑un ansamblu de norme și de principii specifice materiei acoperite de regulamentul în cauză.

1.      Cu privire la regulamentul aplicabil

40.      Actele în cauză trebuie abordate din perspectiva normelor privind protecția intereselor financiare ale Uniunii sau a dispozițiilor generale privind fondurile structurale?

41.      Cu privire la acest aspect, există o jurisprudență consacrată a Curții.

42.      Actele în cauză trebuie interpretate în temeiul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, care constituie, spre deosebire de Regulamentul nr. 2988/95, o normă sectorială.

43.      Astfel, în Hotărârea Somvao(13), Curtea a avut grijă să facă trimitere la articolul 1 alineatul (1) și la al treilea-al cincilea considerent ale Regulamentului nr. 2988/95 pentru a concluziona că acest text introduce o reglementare generală privind controalele și sancțiunile menite să protejeze interesele financiare ale Uniunii împotriva abaterilor prin instituirea unui cadru legal comun tuturor domeniilor ce fac obiectul politicilor comunitare(14).

44.      Astfel, Regulamentul nr. 2988/95 stabilește o serie de principii care vor trebui respectate, în continuare, în cadrul elaborării normelor sectoriale. După cum reiese din cuprinsul articolului 2 alineatul (3), precum și din al treilea, al cincilea și al optulea considerent ale acestui regulament, în cadrul normelor sectoriale instituite de legiuitorul Uniunii în funcție de politicile comunitare respective se stabilesc normele de gestionare descentralizată a bugetului, regulile și principiile aplicabile sistemelor naționale de gestionare și de control, dispozițiile cu privire la abateri, precum și măsurile și sancțiunile administrative.

45.      Prin urmare, autoritățile naționale competente trebuie să se raporteze la dispozițiile sectoriale pentru a determina dacă un anumit comportament constituie o „abatere” și în temeiul acelorași dispoziții trebuie să procedeze, dacă este cazul, la recuperarea fondurilor folosite necorespunzător(15).

46.      Acesta este obiectul Regulamentului nr. 1083/2006.

47.      Astfel cum reiese din articolul 1 al patrulea paragraf din regulamentul menționat, acesta stabilește principiile aplicabile utilizării fondurilor structurale, în special normele de parteneriat, de programare și de evaluare, precizând obligațiile care le revin statelor membre în ceea ce privește controlul operațiunilor și instituind principiile aplicabile detectării și corectării neregularităților.

48.      Definiția noțiunii „abatere” prevăzută de articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95 a fost adaptată pentru motive de coerență și claritate juridică în ceea ce privește funcționarea principiilor proprii politicilor structurale(16).

49.      Având în vedere aceste elemente și în special jurisprudența constantă a Curții, aspectul dacă practicile care fac obiectul litigiilor principale constituie neregularități trebuie apreciat în raport cu dispozițiile articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, care, spre deosebire de Regulamentul nr. 2988/95, constituie un regulament sectorial.

50.      O interpretare diferită ar avea ca efect, în opinia noastră, lipsirea Regulamentului nr. 1083/2006 de efectul său util și ar aduce prejudicii utilizării corespunzătoare a fondurilor structurale.

51.      În acest stadiu, trebuie să se verifice dacă aceste practici pot să constituie „neregularități” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006.

2.      Conținutul noțiunii „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006

52.      Amintim că, potrivit articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, „neregularitatea” înseamnă orice încălcare a unei dispoziții a dreptului Uniunii care rezultă dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

53.      Prin urmare, legiuitorul Uniunii definește prin acești termeni împrejurările în care o încălcare a legislației aplicabile este susceptibilă să determine statele membre sau Comisia să procedeze la corecțiile financiare prevăzute la articolele 98-100 din Regulamentul nr. 1083/2006.

54.      În prezentele cauze, se pune întrebarea dacă actele în cauză care nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2004/18 sunt totuși susceptibile de a fi asociate unei încălcări a dreptului Uniunii.

55.      Este cert că acțiunile finanțate din bugetul Uniunii trebuie să fie derulate în deplină conformitate cu dreptul Uniunii.

56.      Principiul compatibilității cu dreptul Uniunii a unei operațiuni finanțate din fondurile structurale este un principiu fundamental care reglementează eligibilitatea operațiunii în cauză pentru o finanțare europeană.

57.      Acest principiu este enunțat de Regulamentul nr. 1083/2006 la articolul 9 alineatul (5), care este inclus în titlul I din acest regulament, intitulat „Obiective și norme generale de intervenție”. În conformitate cu această dispoziție, „[o]perațiunile finanțate din fonduri [structurale] sunt în conformitate cu dispozițiile tratatului și din actele adoptate în temeiul acestuia”.

58.      Principiul în cauză figurează și în considerentul (22) al regulamentului menționat. El este retranscris la articolul 11 din convenția tip de atribuire a unei subvenții din FEDR(17) și, în măsura în care constituie un element esențial al unei cereri de subvenție, în toate ghidurile de informare destinate promotorilor de proiecte(18), precum și în toate convențiile de finanțare încheiate cu beneficiarii fondurilor.

59.      În cadrul litigiilor principale, principiul compatibilității cu dreptul Uniunii a unei operațiuni finanțate din fondurile structurale figurează în ghidul redactat de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Locuințelor în ceea ce privește punerea în aplicare a axei prioritare nr. 3 a Programului Operațional Regional 2007-2013 și reiese din criteriile de eligibilitate pentru finanțare(19).

60.      În conformitate cu acest principiu, fiecare operațiune care face obiectul unei finanțări din fondurile structurale și, așadar, fiecare cheltuială aferentă trebuie să fie conforme cu legislația Uniunii și compatibile cu politicile și cu acțiunile legiuitorului Uniunii.

61.      Astfel, în cazul în care, în cadrul realizării unei operațiuni cofinanțate din fondurile structurale, beneficiarul acestei finanțări care acționează în calitate de autoritate contractantă nu respectă normele privind atribuirea contractelor de achiziții publice prevăzute de Directiva 2004/18 și pe care este ținut să le respecte, acest comportament poate să constituie o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, întrucât nu respectă o normă a dreptului Uniunii.

62.      Or, ce se întâmplă atunci când, în împrejurări precum cele în discuție în litigiile principale, valoarea contractelor se situează sub pragurile definite la articolul 7 din Directiva 2004/18(20), astfel încât atribuirea respectivelor contracte nu intră sub incidența normelor și a principiilor stabilite de acest text?

63.      Neglijențele, încălcările sau abuzurile de care s‑ar face vinovat beneficiarul subvenției din fondurile structurale pot să evite calificarea drept „neregularități” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 pentru motivul că aceste comportamente nu ar constitui încălcări ale unei dispoziții a dreptului Uniunii?

64.      Considerăm că răspunsul este negativ. Astfel de nerespectări trebuie să poată fi încadrate în conținutul noțiunii de neregularitate.

65.      În primul rând, deși este adevărat că, în cauzele principale, având în vedere valoarea contractelor, beneficiarii subvenției în calitatea lor de autoritate contractantă nu erau ținuți să respecte normele prevăzute de Directiva 2004/18, totuși, precum orice act al statului prin care se stabilesc condițiile pe care trebuie să le îndeplinească o prestare de activități economice, atribuirea acestor contracte trebuie să respecte principiile consacrate de Tratatul FUE și să fie supusă cerințelor care decurg de aici, astfel cum au fost precizate de jurisprudența Curții.

66.      În considerentul (2) al Directivei 2004/18, legiuitorul Uniunii a avut grijă să precizeze că, indiferent de valoarea contractelor încheiate în statele membre în numele statului, al colectivităților teritoriale și al altor organisme de drept public, procedura de atribuire trebuie să respecte principiile prevăzute de Tratatul FUE, în special principiul liberei circulații a mărfurilor, principiul libertății de stabilire și principiul libertății de a presta servicii, precum și principiile care decurg din acestea, precum egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoașterea reciprocă, proporționalitatea și transparența.

67.      Astfel cum a reamintit Curtea și în cadrul Hotărârii Impresa Edilux și SICEF(21), această obligație este aplicabilă în cazul atribuirii de contracte de achiziții publice care prezintă un „interes transfrontalier cert”(22), adică pot fi de interes pentru operatori economici cu sediul în alte state membre.

68.      Existența unui interes transfrontalier cert este determinată pe baza unor criterii obiective precum importanța economică a contractului, locul de executare a acestuia sau caracteristicile sale tehnice(23).

69.      În prezentele cauze, revine, așadar, instanței de trimitere sarcina să procedeze la o apreciere nuanțată a tuturor elementelor relevante de care dispune pentru a stabili dacă contractele în cauză prezintă un astfel de interes(24).

70.      În opinia noastră și având în vedere cele câteva elemente de care dispunem, este puțin probabil ca atribuirea contractului în cauză de către Județul Neamț (cauza C‑260/14) să fi prezentat interes pentru întreprinderi care au sediul în alte state membre, ținând seama de miza economică redusă a contractului și de locul de executare a acestuia. Astfel, localitatea Piatra Neamț (România) se află la o distanță de 433 km de frontiera bulgară și valoarea contractului se ridica la 19 410 euro.

71.      În schimb, punctul nostru de vedere este mai nuanțat în privința contractului atribuit de Județul Bacău (cauza C‑261/14). Astfel, deși localitatea Bacău este situată la circa 370 km de frontiera bulgară, nu este mai puțin adevărat că valoarea contractului se ridica la 2 820 515 euro. Or, această cifră nu este nicidecum neglijabilă. Prin urmare, nu este exclus ca anumite întreprinderi cu sediul în Bulgaria, în special, să își fi manifestat interesul.

72.      În ipoteza în care instanța de trimitere ar trebui să considere că unul sau celălalt dintre aceste contracte ar fi putut prezenta interes pentru anumite întreprinderi cu sediul în alte state membre, nerespectările în cauză pot, așadar, să constituie o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, întrucât constituie o încălcare a principiilor prevăzute de Tratatul FUE. Cu toate acestea, revine instanței de trimitere sarcina să verifice dacă aceste acte au adus într‑adevăr un prejudiciu bugetului general al Uniunii prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare.

73.      În al doilea rând, nu trebuie să se ignore faptul că, indiferent de natura încălcării, nelegalitatea este comisă în cadrul unei operațiuni care beneficiază de o finanțare europeană. Or, având în vedere această finanțare, atât operațiunea, cât și ansamblul normelor din dreptul național care i se aplică trebuie să intre în mod necesar în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii.

74.      În consecință, considerăm că criteriul derivat din încălcarea dreptului Uniunii trebuie să fie interpretat în sens larg, astfel încât să includă încălcările dreptului Uniunii stricto sensu, precum și nerespectările dispozițiilor legislative naționale de punere în aplicare a dreptul Uniunii.

75.      De altfel, obiectivele și economia Regulamentului nr. 1083/2006 pledează în favoarea unei astfel de interpretări.

76.      Întrucât angajează finanțele Uniunii, FEDR se întemeiază, în primul rând, pe principiul bunei gestiuni financiare, care prevede utilizarea creditelor bugetare în conformitate cu principiile economiei, eficienței și eficacității.

77.      Acest principiu, aplicabil tuturor domeniilor bugetare administrate prin gestionare partajată, este consacrat la articolul 317 TFUE(25) și este recunoscut de o jurisprudență constantă(26). Este unul dintre principiile de bază pe care se întemeiază Regulamentul nr. 2988/95, iar domeniul său de aplicare a fost definit în capitolul 7 din titlul II din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene(27), în special la articolul 27 din acesta.

78.      În conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, normele stabilite în cadrul Regulamentului nr. 1083/2006 au drept obiectiv să garanteze că fondurile structurale sunt utilizate eficient și regulamentar, astfel încât, pe de o parte, să protejeze interesele financiare ale Uniunii și, pe de altă parte, să asigure punerea în aplicare eficientă a programelor operaționale(28).

79.      Or, un astfel de obiectiv nu poate fi atins decât dacă subvențiile acordate din fondurile structurale au drept obiect acte și cheltuieli a căror legalitate nu poate fi contestată nici în raport cu dreptul Uniunii, nici în raport cu dreptul național. Astfel, numai prin respectarea acestei condiții se poate garanta eficacitatea acțiunii fondurilor structurale, evitându‑se ca acestea să finanțeze operațiuni frauduloase, care constituie uneori acte de favoritism sau de corupție.

80.      Astfel, în cadrul procedurilor de cerere de ofertă în cauză, nu putem exclude posibilitatea ca, prin aplicarea unor criterii de selecție atât de restrictive, care încalcă dispozițiile naționale privind achizițiile publice, beneficiarii subvenției care acționau în calitate de autoritate contractantă să nu fi avut intenția de a exclude anumiți ofertanți din procedura de atribuire sau, dimpotrivă, de a‑l favoriza pe unul dintre aceștia. Cu siguranță, aceste criterii au împiedicat – dacă nu chiar au descurajat – anumiți operatori economici să depună oferte pentru contractele în cauză și, în consecință, au redus în mod semnificativ numărul de operatori economici în măsură să realizeze contractele. În astfel de situații, deosebit de frecvente în ceea ce privește atribuirea contractelor de achiziții publice(29), criteriile de selecție în cauză sunt susceptibile să ofere un avantaj necuvenit unei întreprinderi anume, ceea ce contravine însuși scopului finanțării europene. În aceste împrejurări, nerespectarea legislației naționale constituie un act care poate afecta interesele financiare ale Uniunii în același mod în care un act încalcă normele dreptului Uniunii. Or, la punctul 45 din Hotărârea Baltlanta(30), Curtea a avut grijă să precizeze că bugetul general al Uniunii trebuie să fie protejat împotriva „oricărei acțiuni sau a oricărei omisiuni care i‑ar putea cauza vreun prejudiciu”. Singura diferență ar consta, eventual, în gravitatea încălcării, în importanța implicațiilor financiare care decurg din aceasta și în cuantumul corecției financiare care urmează să fie adoptată.

81.      În orice caz și în conformitate cu principiul fraus omnia corrumpit, încălcarea legislației naționale atrage după sine ineligibilitatea operațiunii în cauză pentru finanțare europeană.

82.      În vederea protecției intereselor financiare ale Uniunii împotriva oricărei fraude și pentru a garanta realizarea deplină a obiectivelor urmărite de legiuitorul Uniunii în cadrul intervențiilor din fondurile structurale, încălcările legislației naționale săvârșite în cadrul unei operațiuni care beneficiază de o cofinanțare trebuie să fie sancționate în același mod în care se sancționează încălcarea normelor de drept al Uniunii și, în consecință, să poată fi calificate drept „neregularități” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006.

83.      De altfel, în lumina acestor obiective a declarat Curtea, la punctul 48 din Hotărârea Baltlanta (C‑410/13, EU:C:2014:2134), că noțiunea „neregularitate” se referă la „utilizarea nelegală a fondurilor Uniunii”. Or, utilizarea nelegală a fondurilor Uniunii poate decurge nu doar dintr‑o nerespectare a normelor de drept al Uniunii, ci și dintr‑o încălcare a dispozițiilor de drept național.

84.      O interpretare largă și dinamică a criteriului derivat din încălcarea unei dispoziții de drept al Uniunii se impune și în ceea ce privește economia Regulamentului nr. 1083/2006 și în special sistemele naționale de gestionare și de control instituite de acesta.

85.      Pentru a se asigura că fondurile structurale sunt utilizate în mod eficient și regulamentar, statele membre sunt ținute, în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare(31), să instituie sisteme performante de gestionare și de control în măsură să garanteze că beneficiarul fondurilor și‑a îndeplinit obligațiile care îi dau dreptul să obțină asistența financiară prevăzută în conformitate cu dreptul Uniunii și cu dreptul național aplicabil(32).

86.      Astfel, articolul 60 literele (a) și (b) din Regulamentul nr. 1083/2006 precizează că autoritatea de gestionare este însărcinată, în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, pe de o parte, să se asigure că operațiunile sunt „conforme, pe toată durata execuției lor, cu normele comunitare și interne aplicabile” și, pe de altă parte, să controleze dacă toate cheltuielile declarate de beneficiari sunt „în conformitate cu normele comunitare și interne”.

87.      În același mod, articolul 61 litera (b) punctul (ii) din acest regulament precizează că autoritatea de certificare a unui program operațional este însărcinată să certifice că toate „cheltuielile declarate sunt conforme cu normele comunitare și interne aplicabile și au fost suportate pentru operațiunile selecționate pentru finanțare în conformitate cu criteriile aplicabile programului și [cu normele] comunitare și interne aplicabile”.

88.      Aceleași obligații revin autorității de audit conform articolului 62 alineatul (1) din regulamentul în cauză coroborat cu articolul 16 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1828/2006.

89.      Prin urmare, statele membre sunt ținute să retragă integral sau parțial finanțarea europeană dacă se constată nerespectări în aplicarea reglementării Uniunii sau a legislației naționale, compatibilitatea operațiunii cu dispozițiile comunitare și interne aplicabile reprezentând o condiție de eligibilitate a operațiunii pentru finanțare.

90.      Corecțiile financiare pe care statele membre sunt ținute să le adopte conform articolului 98 din Regulamentul nr. 1083/2006 vizează, de altfel, să „restabilească o situație în care cheltuielile care fac obiectul unei cereri de cofinanțare din fondurile structurale sunt în totalitate legale și regulamentare, în conformitate cu normele și reglementările aplicabile la nivel național și la nivelul Uniunii”(33).

91.      Astfel cum constatăm, controalele care cad în sarcina statelor membre au, prin urmare, drept obiectiv garantarea legalității și a regularității tuturor operațiunilor(34) nu doar în raport cu dreptul Uniunii, ci și cu dreptul național, în ceea ce privește toate aspectele acestora, fie ele administrative, financiare, tehnice sau fizice(35).

92.      În acest context, considerăm că limitarea conținutului noțiunii „neregularitate” la încălcările „dreptului Uniunii” stricto sensu este contradictorie și riscă, pe de altă parte, să lipsească de efectul lor util procedurile de control prevăzute de Regulamentul nr. 1083/2006.

93.      În plus, o astfel de interpretare ni se pare artificială. Astfel, toate elementele pe care le‑am expus anterior converg în a demonstra că actul cofinanțării participă la o operațiune unică și indivizibilă a cărei legalitate nu poate fi apreciată decât ca un tot unitar, adică din perspectiva normelor de drept al Uniunii „și” a legislației naționale aplicabile. Dacă operațiunea a fost realizată sau cheltuiala a fost angajată cu încălcarea normelor dreptului național, aceasta nu mai este eligibilă pentru finanțare din FEDR. Respectarea normelor comunitare și naționale participă la realizarea aceluiași obiectiv. Prin urmare, ar fi lipsit de sens să se facă o distincție între nerespectările care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii și cele comise în raport cu dreptul național.

94.      Aceste elemente derivate din însăși economia Regulamentului nr. 1083/2006 susțin interpretarea largă a criteriului de încălcare a dreptului Uniunii, în sensul unei încălcări nu doar a dreptului Uniunii, ci și a dispozițiilor din dreptul național care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii.

95.      În definitiv, o astfel de interpretare nu face decât să anticipeze modificările introduse de legiuitorul Uniunii prin Regulamentul nr. 1303/2013, în special în cadrul definiției noțiunii „neregulă”.

96.      Acest regulament, reamintim, abrogă Regulamentul nr. 1083/2006 cu efect de la 1 ianuarie 2014.

97.      Potrivit articolului 2 punctul 36 din Regulamentul nr. 1303/2013, noțiunea „neregulă” desemnează „orice încălcare a dreptului Uniunii sau a dreptului național în legătură cu aplicarea sa”(36).

98.      Principiul compatibilității operațiunii stabilit la articolul 6 din acest regulament, intitulat „Conformitatea cu dreptul Uniunii și legislația națională”, prevede în prezent că operațiunile sprijinite de fondurile structurale trebuie să fie „conforme cu dreptul Uniunii și cu legislația națională care vizează punerea sa în aplicare”(37).

99.      În plus, autoritățile de gestionare și de control sunt, de acum, însărcinate să verifice, conform articolului 125 alineatul (4) litera (a) din acest regulament, furnizarea de produse și de servicii cofinanțate și faptul că cheltuielile aferente sunt în conformitate cu legislația aplicabilă a Uniunii și cu legislația națională care vizează punerea sa în aplicare.

100. Or, „legislația națională care vizează punerea […] în aplicare a [dreptului Uniunii]” este constituită din ansamblul normelor din ordinea juridică internă care vizează punerea în aplicare a legislației Uniunii. Această expresie desemnează nu doar legislația națională rezultată din transpunerea dreptului Uniunii, ci și ansamblul normelor destinate punerii în aplicare a dreptul Uniunii la nivel național, precum normele naționale care reglementează eligibilitatea cheltuielilor pentru finanțare europeană.

101. Având în vedere ansamblul acestor elemente, considerăm, în consecință, că nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale, a normelor naționale privind atribuirea contractelor de achiziții publice, cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, poate să constituie o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, în măsura în care acest act are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare.

B –    Cu privire la a doua întrebare, referitoare la natura corecțiilor financiare

102. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere ridică problema naturii corecțiilor financiare pe care statele membre sunt ținute să le adopte în temeiul articolului 98 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 1083/2006.

103. Potrivit acestei dispoziții, „[s]tatele membre procedează la corecțiile financiare necesare pentru neregularitățile individuale sau sistemice constatate în operațiunile sau în programele operaționale. Corecțiile la care procedează statele membre constau în anularea totală sau parțială a participării publice pentru programul operațional. Statele membre țin seama de natura și de gravitatea neregularităților și a pierderii financiare care rezultă pentru fonduri”.

104. Instanța de trimitere solicită, în special, să se stabilească dacă aceste corecții constituie o „măsură administrativă” în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95 sau o „sancțiune administrativă” în sensul articolului 5 litera (c) din acest regulament.

105. Curtea a precizat deja în repetate rânduri că „[o]bligația [de a restitui un avantaj primit în mod nejustificat printr‑o practică nelegală] nu constituie o sancțiune, ci este simpla consecință a constatării că nu au fost respectate condițiile necesare pentru obținerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii, făcând ca avantajul primit să fie nedatorat”(38).

106. Nu identificăm niciun motiv pentru a ne îndepărta de această jurisprudență.

107. Prin urmare, vom propune Curții să declare că articolul 98 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretat în sensul că orice corecție financiară pe care statele membre sunt ținute să o adopte în cazul constatării unei neregularități care afectează operațiunea cofinanțată constituie o „măsură administrativă” în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95.

108. Având în vedere răspunsul propus, nu este necesar să se răspundă la a treia și la a patra întrebare adresate de instanța de trimitere. Prin urmare, astfel cum reiese din modul de redactare a întrebărilor și din motivarea deciziilor de trimitere, Curtea de Apel Bacău a adresat întrebările în cauză în ipoteza în care Curtea ar considera că o corecție financiară adoptată de statele membre în temeiul articolului 98 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 1083/2006 constituie o „sancțiune administrativă” în sensul articolului 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95.

IV – Concluzie

109. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Curtea de Apel Bacău după cum urmează:

„1)      Nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale, a normelor naționale privind atribuirea contractelor de achiziție publică, cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, poate să constituie o «neregularitate» în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, în măsura în care acest act are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare.

2)      Articolul 98 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretat în sensul că corecțiile financiare pe care statele membre sunt ținute să le adopte în cazul constatării unei neregularități care afectează operațiunea cofinanțată constituie «măsuri administrative» în sensul articolului 4 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene.”


1 – Limba originală: franceza.


2 – Regulamentul Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (JO L 312, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 1, p. 166).


3 – Regulamentul Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 (JO L 210, p. 25, Ediție specială, 14/vol. 2, p. 64).


4 – Un „program operațional” este, în sensul articolului 2 punctul 1 din Regulamentul nr. 1083/2006, „un document prezentat de un stat membru și adoptat de Comisie care definește o strategie de dezvoltare în conformitate cu un ansamblu coerent de priorități, pentru a cărui realizare se face apel la un fond sau în cadrul obiectivului de convergență, la Fondul de coeziune și la FEDER”.


5 – Regulamentul Consiliului din 21 iunie 1999 de stabilire a dispozițiilor generale privind fondurile structurale (JO L 161, p. 1).


6 – Regulamentul Comisiei din 8 decembrie 2006 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind Fondul European de Dezvoltare Regională (JO L 371, p. 1, Ediție specială, 14/vol. 3, p. 17, și rectificarea publicată în JO 2007, L 45, p. 3), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 846/2009 al Comisiei din 1 septembrie 2009 (JO L 250, p. 1, denumit în continuare „Regulamentul nr. 1828/2006”).


7 – Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului (JO L 347, p. 320).


8 – Informațiile privind programul în cauză sunt incluse în dosarul național și sunt disponibile pe site‑ul internet al Comisiei (http://ec.europa.eu/regional_policy/fr/atlas/programmes/2007-2013/romania/operational‑programme‑regional‑operational‑programme?countryCode=RO&regionId= 389) și, în limba română, la adresa de internet: http://www.inforegio.ro/en/regio-2007-2014-en/documente-de-programare.html


9 – A se vedea în special documentul Consiliului Județean Neamț intitulat „Achiziție publică de servicii – Achiziționarea serviciilor de audit în cadrul proiectului: «Reabilitarea, extinderea și modernizarea Centrului Școlar pentru Educație Incluzivă Roman»”, mai 2011, punctul 1.1. Acest document este inclus în dosarul național. A se vedea de asemenea, în ceea ce privește punerea în aplicare a axei prioritare nr. 3 a Programului Operațional Regional 2007-2013, secțiunea I.4 din Ghidul solicitantului, disponibil în limba română la adresa de internet http://www.inforegio.ro/ro/axa-3.html, la linkul „Domeniul major de intervenție 3.1”.


10 –      Cu excepția primei întrebări, formulată doar în cadrul cauzei C‑260/14, instanța de trimitere adresează întrebări identice în cele două cauze.


11 –      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116).


12 –      Semnalăm că, deși această mențiune lipsește din cuprinsul celei de a patra întrebări formulate în cadrul cauzei C‑260/14, ea figurează în mod explicit în cuprinsul aceleiași întrebări formulate în cadrul cauzei C‑261/14. Pe de altă parte, această mențiune este pe deplin coerentă cu fondul întrebării.


13 – C‑599/13, EU:C:2014:2462.


14 – Punctele 32 și 33, precum și jurisprudența citată.


15 – Punctul 37 și jurisprudența citată.


16 – A se vedea, în această privință, nota de subsol 1 din documentul Comisiei intitulat „Orientări pentru determinarea corecțiilor financiare care trebuie aplicate cheltuielilor cofinanțate din fondurile structurale și fondurile de coeziune în cazul nerespectării normelor în materie de contracte de achiziții publice” (COCOF 07/0037/03).


17 – Articolul 11 din această convenție evocă neregularitățile care pot conduce la o restituire parțială sau totală a subvenției în urma controlului și printre acestea figurează încălcarea obligațiilor europene.


18 – A se vedea, în special, ghidul de informare inclus în dosarul unei cereri pentru subvenție din FEDR disponibil pe site‑ul internet al regiunii Centre (Franța), la următoarea adresă: http://www.europe‑centre.eu/fr/53/PO_FEDER_Centre.html


19 – A se vedea al doilea document care figurează la nota de subsol 9, secțiunea I.5, la criterii de eligibilitate (Cheltuieli eligibile), p. 8, și secțiunea II, p. 13. A se vedea, de asemenea, adresa de internet menționată la nota de subsol 8 (p. 155 din document).


20 – În temeiul articolului 7 literele (a) și (c) din directiva în cauză, aceasta se aplică, pe de o parte, contractelor de achiziții publice de bunuri și de servicii a căror valoare estimată, fără taxa pe valoarea adăugată (TVA), este egală sau mai mare de 162 000 de euro și, pe de altă parte, contractelor de achiziții publice de lucrări a căror valoare estimată, fără TVA, este egală sau mai mare de 6 242 000 de euro.


21 – C‑425/14, EU:C:2015:721.


22 – Punctul 21 și jurisprudența citată. Această jurisprudență este evocată de Comisie la punctul 1.3 din Comunicarea interpretativă privind legislația comunitară aplicabilă procedurilor de atribuire a contractelor nesupuse sau parțial supuse dispozițiilor directivelor privind achizițiile publice (JO 2006, C 179, p. 2), precum și la p. 11 din Orientările pentru determinarea corecțiilor financiare care trebuie aplicate cheltuielilor cofinanțate din fondurile structurale și fondurile de coeziune în cazul nerespectării normelor în materie de contracte de achiziții publice, sus‑menționate.


23 – Hotărârile Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce și alții (C‑159/11, EU:C:2012:817, punctul 23 și jurisprudența citată), precum și Belgacom (C‑221/12, EU:C:2013:736, punctul 29 și jurisprudența citată).


24 – Hotărârea Belgacom (C‑221/12, EU:C:2013:736, punctul 30 și jurisprudența citată).


25 – Conform articolului 317 primul paragraf TFUE, „Comisia, în cooperare cu statele membre, execută bugetul, în conformitate cu dispozițiile regulamentelor adoptate pentru punerea în aplicare a articolului 322, pe propria răspundere și în limita creditelor alocate, în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare. Statele membre cooperează cu Comisia astfel încât creditele să fie folosite în conformitate cu principiile bunei gestiuni financiare”.


26 – A se vedea în special Hotărârea Irlanda/Comisia (C‑199/03, EU:C:2005:548, punctul 25).


27 – JO L 248, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 198. Regulament astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1995/2006 al Consiliului din 13 decembrie 2006 (JO L 390, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 7, p. 137), denumit în continuare „Regulamentul nr. 1605/2002”.


28 – A se vedea în special considerentele (61) și (66) ale acestui regulament.


29 –      A se vedea raportul întocmit de Curtea de Conturi a Uniunii Europene, intitulat „Utilizarea optimă a fondurilor UE: o analiză panoramică a riscurilor pentru gestiunea financiară a bugetului UE”, Oficiul pentru publicații al Uniunii Europene, 2014, în mod special p. 100, punctul 14.


30 – C‑410/13, EU:C:2014:2134. În cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre, Curtea trebuia să interpreteze noțiunea „neregularitate” în sensul articolului 38 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul nr. 1260/1999, care vizează controlul financiar pe care trebuie să îl instituie statele membre asupra intervențiilor din fondurile structurale (normele stabilite la această dispoziție figurează acum la articolele 60 și 61 din Regulamentul nr. 1083/2006).


31 – A se vedea Hotărârea Italia/Comisia (T‑308/05, EU:T:2007:382, punctul 109).


32 – A se vedea în această privință Hotărârea Baltlanta (C‑410/13, EU:C:2014:2134), în care Curtea a făcut trimitere explicită la articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 438/2001 al Comisiei din 2 martie 2001 de stabilire a normelor detaliate de aplicare a Regulamentului nr. 1260/1999 privind sistemele de gestionare și control pentru asistența acordată prin Fondurile Structurale (JO L 63, p. 21, Ediție specială, 14/vol. 1, p. 39). Acest articol 4 preciza în mod foarte clar că sistemele de gestionare și de control aferente punerii în aplicare a unui program operațional trebuiau să includă proceduri prin care să se garanteze că serviciile cofinanțate respectă legislația internă și comunitară în vigoare privind, în special, eligibilitatea cheltuielilor subvenționate din fondurile structurale în cadrul asistenței în cauză și normele privind achizițiile publice. Întrucât Regulamentele nr. 1260/1999 și 438/2001 au fost abrogate prin Regulamentul nr. 1083/2006, aceste norme figurează acum la articolele 60 și 61 din acest din urmă regulament.


33 – A se vedea considerentul (3) al Deciziei Comisiei din 19 octombrie 2011 de aprobare a Orientărilor privind principiile, criteriile și baremele indicative pentru calcularea corecțiilor financiare aplicate de Comisie conform articolelor 99 și 100 din Regulamentul nr. 1083/2006 [C(2011) 7321 final]. A se vedea de asemenea p. 2 din Orientările privind principiile, criteriile și baremele indicative aplicabile de serviciile Comisiei pentru determinarea corecțiilor financiare conform articolului 39 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1260/99 [C(2001) 476].


34 – A se vedea considerentul (66) al Regulamentului nr. 1083/2006. A se vedea de asemenea articolul 28a alineatul (2) litera (d) și articolul 53b alineatul (2) din Regulamentul nr. 1605/2002 [articolul 59 alineatul (2) din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului nr. 1605/2002 (JO L 298, p. 1)], precum și Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu intitulată „Responsabilitățile respective ale statelor membre și ale Comisiei în gestionarea partajată a fondurilor structurale și a Fondului de coeziune – situația actuală și perspective pentru noua perioadă de programare de după 2006” [COM(2004) 580 final].


35 – Articolul 13 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1828/2006.


36 – Sublinierea noastră.


37Idem.


38 – A se vedea Hotărârea Somvao (C‑599/13, EU:C:2014:2462, punctul 36 și jurisprudența citată).

Sursa: C.J.U.E.

 

%d blogeri au apreciat asta: