C.J.U.E.: Garanţia de bună conduită. Concluziile Avocatului General.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

ELEANOR SHARPSTON

prezentate la 28 aprilie 2016

Cauzele conexate C‑439/14 și C‑488/14

SC Star Storage SA

împotriva

Institutului Național de Cercetare‑Dezvoltare în Informatică (ICI)

[cerere de decizie preliminară formulată de Curtea de Apel București (România)]

și

SC Max Boegl România SRL

SC Construcții Napoca SA

împotriva

RA Aeroportul Oradea

SC Porr Construct SRL

Teerag‑Asdag Aktiengesellschaft

SC Col‑Air Trading SRL

AVZI SA

Trameco SA

Iamsat Muntenia SA

[cerere de decizie preliminară formulată de Curtea de Apel Oradea (România)]

„Achiziții publice – Directivele 89/665/CEE și 92/13/CEE – Reglementare națională care impune constituirea unei «garanții de bună conduită» pentru a avea acces la procedurile privind căile de atac – Autonomia procedurală a statelor membre – Principiile echivalenței și efectivității – Articolele 47 și 52 din cartă – Dreptul la o cale de atac efectivă – Restrângere – Proporționalitate”

 

1.        În prezentele cauze, Curtea de Apel București (România) și Curtea de Apel Oradea (România) solicită, în esență, îndrumări din partea Curții cu privire la aspectul dacă dreptul Uniunii se opune ca un stat membru să impună unui contestator obligația de a constitui o „garanție de bună conduită” pentru a avea acces la procedurile privind căile de atac împotriva deciziilor în materie de achiziții publice ale autorităților contractante. În temeiul reglementării naționale în discuție în litigiile principale, autoritățile contractante rețin garanția de bună conduită în cazul în care organismul competent să soluționeze căile de atac formulate împotriva deciziilor acestor autorități respinge contestația sau în cazul în care contestatorul renunță la contestația respectivă.

2.        Trimiterile preliminare se referă, în consecință, la domeniul de aplicare al dreptului de acces la o cale de atac efectivă în contextul achizițiilor publice, drept care nu numai că este garantat în temeiul articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), ci este și concretizat în directivele Uniunii privind procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice. În ce măsură pot statele membre să instituie cerințe de natură financiară pentru contestarea deciziilor autorităților contractante cu scopul de a reduce riscul de introducere a unor contestații abuzive, și anume a unor contestații care sunt cel mai probabil destinate să fie respinse și al căror scop este doar acela de a împiedica procedura de atribuire a contractului de achiziții publice?

 Cadrul juridic

 Dreptul Uniunii

3.        Articolul 47 primul paragraf din cartă prevede că orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite la articolul menționat. În temeiul articolului 52 alineatul (1) din cartă, orice restrângere a exercițiului unui drept recunoscut prin cartă trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța dreptului în cauză. Prin respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse astfel de restrângeri numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.

4.        Potrivit celui de al treilea considerent al Directivei 89/665/CEE a Consiliului(2), deschiderea concurenței Uniunii în domeniul achizițiilor publice necesită o creștere semnificativă a garanțiilor privind transparența și nediscriminarea. În consecință, trebuie să existe căi de atac eficiente și rapide în cazurile de încălcare a legislației Uniunii în domeniul achizițiilor publice sau a reglementărilor de drept intern privind punerea în aplicare a acestei legislații.

5.        Articolul 1 din Directiva 89/665, intitulat „Domeniul de aplicare și disponibilitatea căilor de atac”, prevede:

„(1)      Prezenta directivă se aplică în cazul contractelor menționate în Directiva 2004/18/CE […][(3)], cu excepția cazului în care aceste contracte sunt excluse în conformitate cu articolele 10-18 din respectiva directivă.

Contractele, în înțelesul prezentei directive, includ contractele de achiziții publice, acordurile‑cadru, concesiunile de lucrări publice și sistemele dinamice de achiziție.

Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a garanta că, în ceea ce privește contractele circumscrise domeniului de aplicare al Directivei 2004/18/CE, deciziile luate de autoritățile contractante pot fi supuse unor căi de atac efective și, în special, cât se poate de rapide, în conformitate cu condițiile stabilite la articolele 2-2f din prezenta directivă, în temeiul nerespectării, prin aceste decizii, a legislației [Uniunii] în domeniul achizițiilor publice sau a normelor de drept intern de transpunere a acesteia.

(2)      Statele membre garantează că nu există, între întreprinderile care susțin că au suferit un prejudiciu în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract, nicio discriminare ca rezultat al distincției făcute de prezenta directivă între normele de drept intern de transpunere a legislației [Uniunii] și celelalte norme de drept intern.

(3)      Statele membre asigură accesul la căile de atac, în temeiul unor norme detaliate pe care statele membre pot să le stabilească în acest sens, cel puțin oricărei persoane care are sau care a avut vreun interes în obținerea unui anumit contract și care a fost prejudiciată sau riscă să fie prejudiciată printr‑o presupusă încălcare.

[…]”

6.        Al cincilea considerent al Directivei 92/13/CEE a Consiliului(4) prevede că deschiderea concurenței la nivelul Uniunii pentru achizițiile publice din sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor impune să se pună la dispoziția contractorilor și a furnizorilor proceduri corespunzătoare privind căile de atac, în caz de încălcare a legislației Uniunii sau a normelor de drept intern de punere în aplicare a acesteia.

7.        Alineatele (1)-(3) ale articolului 1 din Directiva 92/13, intitulat „Domeniul de aplicare și disponibilitatea căilor de atac”, corespund, în esență, alineatelor (1)-(3) ale articolului 1 din Directiva 89/665(5).

 Dreptul român

8.        În conformitate cu articolul 431 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii (denumită în continuare „OUG nr. 34/2006”), orice potențial ofertant trebuie să constituie o garanție (denumită în continuare „garanție de participare”) în vederea participării la procedură, atunci când OUG nr. 34/2006 impune autorității contractante obligația de a publica un anunț sau o invitație de participare. Scopul garanției de participare, care nu poate depăși 2 % din valoarea estimată a contractului, este de a proteja autoritatea contractantă față de riscul unui comportament necorespunzător al ofertantului pe întreaga perioadă care precedă încheierea contractului.

9.        Potrivit articolului 256 alineatul (1) din OUG nr. 34/2006, partea care se consideră vătămată are dreptul să se adreseze Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor (denumit în continuare „CNSC”). Potrivit articolului 281 alineatul (1), deciziile CNSC pot fi atacate cu plângere la instanța judecătorească.

10.      Potrivit articolului 278 alineatul (1) din OUG nr. 34/2006, CNSC sau instanța de judecată competentă se pronunță mai întâi asupra excepțiilor de procedură și de fond. Când se constată că acestea sunt întemeiate, nu se mai procedează la analiza pe fond a cauzei.

11.      Articolul 2781 din OUG nr. 34/2006 prevedea că, în măsura în care CNSC sau instanța de judecată competentă respinge contestația formulată de ofertant sau în cazul în care acesta renunță la contestație, autoritatea contractantă va reține o parte din garanția de participare.

12.      Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014 (denumită în continuare „OUG nr. 51/2014”) a abrogat articolul 2781 din OUG nr. 34/2006 și a introdus următoarele dispoziții în reglementarea respectivă(6):

„Articolul 2711

(1)      În scopul de a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament necorespunzător, contestatorul are obligația de a constitui garanția de bună conduită pentru întreaga perioadă cuprinsă între data depunerii contestației/cererii/plângerii și data rămânerii definitive a deciziei [CNSC]/hotărârii instanței de judecată de soluționare a acesteia.

(2)      [Contestația] va fi respinsă în cazul în care contestatorul nu prezintă dovada constituirii garanției prevăzute la alin. (1).

(3)      Garanția de bună conduită se constituie prin virament bancar sau printr‑un instrument de garantare emis în condițiile legii de o societate bancară ori de o societate de asigurări și se depune în original la sediul autorității contractante și în copie la [CNSC] sau la instanța de judecată, odată cu depunerea [contestației].

(4)      Cuantumul garanției de bună conduită se stabilește prin raportare la valoarea estimată a contractului ce urmează a fi atribuit, astfel:

(a)      1 % din valoarea estimată, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) lit. a) și b)[(7)];

(b)      1 % din valoarea estimată, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin (2) lit. c)[(8)], dar nu mai mult decât echivalentul în lei a 10.000 euro, la cursul […] de la data constituirii garanției;

(c)      1 % din valoarea estimată, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) lit. a) și b), dar nu mai mult decât echivalentul în lei a 25.000 euro, la cursul […] de la data constituirii garanției;

(d)      1 % din valoarea estimată, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) lit. c), dar nu mai mult decât echivalentul în lei a 100.000 euro, la cursul […] de la data constituirii garanției.

(5)      Garanția de bună conduită trebuie să aibă o perioadă de valabilitate de cel puțin 90 de zile, să fie irevocabilă și să prevadă plata necondiționată la prima cerere a autorității contractante, în măsura în care [contestația] va fi respinsă.

(6)      În cazul în care, în ultima zi de valabilitate a garanției de bună conduită, decizia [CNSC] sau hotărârea instanței de judecată nu este rămasă definitivă, iar contestatorul nu a prelungit valabilitatea garanției de bună conduită în aceleași condiții de la alin. (1)-(5), autoritatea contractantă va reține garanția de bună conduită. Prevederile articolului 2712 alin. (3)-(5) se aplică în mod corespunzător.

[…]

Articolul 2712

(1)      În cazul în care contestația este respinsă de către [CNSC] sau de către instanța de judecată, atunci când contestatorul se adresează direct instanței, autoritatea contractantă are obligația de a reține garanția de bună conduită de la momentul rămânerii definitive a deciziei [CNSC]/hotărârii instanței de judecată. Reținerea se aplică pentru loturile la care contestația a fost respinsă.

(2)      Prevederile alin. (1) se aplică și în cazul în care contestatorul renunță la [contestație].

(3)      Măsura prevăzută la alin. (1) nu va fi aplicată în cazul în care [CNSC]/instanța de judecată respinge contestația ca rămasă fără obiect sau în cazul în care s‑a renunțat la [contestație], ca urmare a adoptării de către autoritatea contractantă a măsurilor de remediere necesare, în condițiile art. 2563 alin. (1).

(4)      În situația în care [CNSC] admite contestația, respectiv instanța competentă admite plângerea formulată împotriva deciziei [CNSC] de respingere a contestației, autoritatea contractantă are obligația de a restitui contestatorului garanția de bună conduită, în cel mult 5 zile de la momentul rămânerii definitive a deciziei/hotărârii.

(5)      În situația în care contestatorul se adresează direct instanței de judecată și aceasta admite cererea introdusă, prevederile alin. (4) se aplică în mod corespunzător.

(6)      Sumele încasate de autoritatea contractantă din executarea garanției de bună conduită reprezintă venituri ale autorității contractante.”

13.      În răspunsul la cererea de lămuriri a Curții, instanța de trimitere a confirmat că, prin decizia pronunțată la 15 ianuarie 2015, Curtea Constituțională (România) a declarat neconstituționale dispozițiile articolului 2712 alineatele (1) și (2) din OUG nr. 34/2006. În esență, Curtea Constituțională a ajuns la această concluzie pentru motivul că dispozițiile respective impuneau autorității contractante obligația de a reține garanția de bună conduită în cazul respingerii contestației sau al renunțării la aceasta, fără a permite CNSC sau instanței judecătorești care se pronunța asupra contestației să ia în considerare comportamentul contestatorului. Numai un comportament necorespunzător ar justifica pierderea garanției de bună conduită. La 4 noiembrie 2015, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale, în esență, pentru motive similare, dispozițiile articolului 2711 alineatul (5) din OUG nr. 34/2006, în măsura în care dispozițiile respective impuneau plata necondiționată a garanției de bună conduită la prima cerere a autorității contractante în cazul în care contestația era respinsă.

14.      În ședință, guvernul român a explicat că dispozițiile articolelor 2711 și 2712 din OUG nr. 34/2006 sunt în continuare în vigoare în măsura în care nu au fost declarate neconstituționale. Acesta a confirmat că, în temeiul dispozițiilor rămase aplicabile(9), un contestator are în continuare obligația de a constitui o garanție de bună conduită, dar că nu mai există un temei juridic pentru ca autoritatea contractantă să rețină această garanție. Prin urmare, în prezent, autoritatea contractantă trebuie să restituie contestatorului garanția de bună conduită la sfârșitul procedurii, indiferent de rezultatul contestației și, a fortiori, indiferent dacă cererea a fost sau nu a fost abuzivă.

 Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare

 Cauza C‑439/14

15.      Institutul Național de Cercetare‑Dezvoltare în Informatică (denumit în continuare „INCDI”) a organizat o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice de bunuri și servicii pentru dezvoltarea și implementarea unei platforme de cloud computing. Valoarea estimată a contractului, fără taxa pe valoarea adăugată (TVA), a fost de 61 287 713,71 RON (aproximativ 13 700 000 de euro). INCDI a elaborat documentația de atribuire aferentă, iar la 1 aprilie 2014 a publicat o cerere de ofertă în Sistemul Electronic de Achiziții Publice. Criteriul de atribuire a fost „prețul cel mai scăzut”.

16.      Mai mulți operatori economici au solicitat INCDI clarificarea normelor stabilite în documentația de atribuire. INCDI a răspuns prin publicarea mai multor seturi de clarificări în Sistemul Electronic de Achiziții Publice.

17.      La 30 iunie 2014, SC Star Storage SA (denumită în continuare „Star Storage”) a contestat trei dintre clarificările respective în fața CNSC. La 18 iulie 2014, CNSC a respins contestația ca inadmisibilă, întrucât Star Storage nu constituise garanția de bună conduită(10). Star Storage a formulat o plângere împotriva acestei decizii la Curtea de Apel București, care a suspendat judecarea cauzei și a solicitat pronunțarea unei hotărâri preliminare cu privire la următoarea întrebare:

„Dispozițiile articolului 1 alineatul (1) al treilea paragraf și cele ale articolului 1 alineatul (3) din Directiva [89/665] trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări care condiționează accesul la căile de atac împotriva deciziilor autorității contractante de obligativitatea depunerii în prealabil a unei «garanții de bună conduită», precum cea reglementată de articolele 2711 și 2712 din [OUG nr. 34/2006]?”

 Cauza C‑488/14

18.      La 21 ianuarie 2014, RA Aeroportul Oradea (denumită în continuare „Aeroportul Oradea”) a publicat un anunț de participare în Sistemul Electronic de Achiziții Publice pentru atribuirea unui contract de achiziții publice în vederea extinderii și a modernizării aeroportului respectiv. Valoarea estimată a contractului, fără TVA, a fost de 101 232 054 RON (aproximativ 22 800 000 de euro). Criteriul de atribuire a fost „oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic”.

19.      Patru operatori economici au prezentat oferte. În conformitate cu raportul de evaluare a ofertelor din 28 martie 2014, oferta prezentată de Asocierea SC Max Boegl România SRL (denumită în continuare „Max Boegl”), SC UTI Grup SA și Astaldi SpA a fost declarată neeligibilă. Același raport menționează că oferta prezentată de Asocierea SC Construcții Napoca SA (denumită în continuare „Construcții Napoca”), SC Aici Cluj SA și CS Icco Energ SRL s‑a clasat pe locul al doilea.

20.      La 10 iulie 2014, CNSC a respins ca nefondate contestațiile pe care cele două asocieri le‑au depus împotriva raportului de evaluare a ofertelor.

21.      Asocierea din care face parte Max Boegl, precum și Construcții Napoca au formulat plângeri împotriva acestor decizii la Curtea de Apel Oradea. În ședința din 10 septembrie 2014, Curtea de Apel Oradea le‑a pus în vedere petentelor că au obligația să constituie garanția de bună conduită ca urmare a intrării în vigoare, la 30 iunie 2014, a articolelor 2711 și 2712 din OUG nr. 34/2006(11). Curtea de Apel Oradea a suspendat judecarea cauzei și a solicitat pronunțarea unei hotărâri preliminare cu privire la următoarea întrebare:

„Dispozițiile articolului 1 alineatele (1), (2) și (3) din [Directiva 89/665], respectiv din [Directiva 92/13] trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări care condiționează accesul la căile de atac împotriva deciziilor autorității contractante de obligativitatea depunerii în prealabil a unei «garanții de bună conduită», precum cea reglementată de articolele 2711 și 2712 din OUG nr. 34/2006?”

22.      La 13 noiembrie 2014, președintele Curții a conexat cele două cauze pentru buna desfășurare a procedurii scrise și orale, precum și în vederea pronunțării hotărârii. Star Storage, guvernele elen și român, precum și Comisia Europeană au prezentat observații scrise. Max Boegl, guvernul român și Comisia Europeană au prezentat observații orale în ședința din 14 ianuarie 2016.

 Analiză

 Observații introductive

23.      Valoarea contractului de achiziții publice în discuție în cauza C‑439/14 este mai mare decât pragul relevant stabilit la articolul 7 litera (b) din Directiva 2004/18 pentru contracte de achiziții publice de bunuri și servicii. În consecință, Directiva 89/665 se aplică în litigiul principal(12). De asemenea, valoarea contractului de achiziții publice în discuție în cauza C‑488/14 atinge pragurile pentru contractele de achiziții publice de lucrări stabilite atât la articolul 7 litera (c) din Directiva 2004/18, cât și la articolul 16 litera (b) din Directiva 2004/17.

24.      Cu toate acestea, guvernul român și Comisia sunt în dezacord cu privire la cadrul juridic relevant pentru litigiul principal în cauza C‑488/14. Guvernul român susține că acesta este reprezentat doar de Directiva 2004/18 și, prin extensie, de Directiva 89/665. Comisia susține că, întrucât procedura de atribuire a contractului în cauză privea extinderea și modernizarea suprafețelor aeroportuare, aceasta intră în domeniul de aplicare al Directivei 2004/17(13) și este, așadar, reglementată de Directiva 92/13(14).

25.      În opinia noastră, Curtea nu dispune de suficiente informații privind contractul respectiv pentru a stabili dacă Directiva 89/665 sau Directiva 92/13 se aplică procedurii de atribuire. Totuși, acest aspect nu dă naștere niciunei dificultăți în speță. Pe de o parte, rezultă în mod clar din situația de fapt din litigiul principal în cauza C‑488/14 că întrebarea pe care Curtea de Apel Oradea o adresează Curții nu este ipotetică în măsura în care se referă la Directiva 92/13. Pe de altă parte, alineatele (1)-(3) ale articolului 1 din această directivă corespund, în esență, cu alineatele (1)-(3) ale articolului 1 din Directiva 89/665. În consecință, cele două întrebări adresate de instanțele de trimitere sunt, în esență, aceleași și trebuie să fie abordate în comun.

26.      În plus, impactul asupra litigiilor principale al deciziilor pronunțate de Curtea Constituțională la 15 ianuarie 2015 și la 4 noiembrie 2015 nu este clar. În ședință, guvernul român a susținut că instanțele de trimitere vor trebui de acum înainte să aplice regimul tranzitoriu. Comisia, pe de altă parte, a încercat să facă o distincție între cele două cauze. În cauza C‑488/14, cerința privind garanția de bună conduită s‑a ridicat pentru prima dată în fața instanței de trimitere. Această instanță va trebui astfel să aplice regimul tranzitoriu. În schimb, în cauza C‑439/14, cerința respectivă s‑a ridicat inițial în cadrul procedurii în fața CNSC – adică înainte de pronunțarea deciziilor Curții Constituționale. Prin urmare, Comisia susține că, în această din urmă cauză, instanța de trimitere va trebui să aplice regimul inițial după primirea răspunsului Curții.

27.      Potrivit unei jurisprudențe constante, nu este de competența Curții să se pronunțe cu privire la aplicabilitatea dispozițiilor din dreptul național care sunt relevante pentru soluționarea litigiilor principale. Curtea trebuie mai degrabă să ia în considerare, în cadrul repartizării competențelor între instanțele Uniunii și cele naționale, contextul normativ în care se încadrează întrebarea preliminară, astfel cum este definit în decizia de trimitere(15). În schimb, Curtea este competentă să furnizeze instanței de trimitere toate elementele de interpretare a dreptului Uniunii care îi pot permite să aprecieze conformitatea dreptului național cu dreptul Uniunii în cauza cu care este sesizată(16). Întrucât nu este clar dacă regimul inițial sau regimul tranzitoriu se aplică în litigiul principal în cauza C‑439/14, le vom examina pe ambele în prezentele concluzii.

28.      În sfârșit, informațiile aflate la dispoziția Curții indică faptul că, în conformitate cu OUG nr. 34/2006, contestația poate fi formulată fie în fața CNSC (ale cărei decizii pot face obiectul unei plângeri în fața unei curți de apel), fie direct în fața unei instanțe judecătorești. Întrucât garanția de bună conduită este obligatorie în toate cazurile, acest lucru nu afectează raționamentul prezentat în continuare(17).

 Metodologia analizei

29.      Din primul și din al doilea considerent ale Directivei 89/665, precum și din primul, al doilea și al treilea considerent ale Directivei 92/13 rezultă cu claritate că aceste directive urmăresc consolidarea mecanismelor existente, atât la nivel național, cât și la nivelul Uniunii, pentru a asigura că directivele privind achizițiile publice se aplică în mod eficient, în special într‑un stadiu în care încă este posibilă corectarea abaterilor(18). În acest sens, articolul 1 alineatul (1) din fiecare directivă impune statelor membre obligația de a garanta că deciziile nelegale ale autorităților contractante pot fi supuse unor căi de atac efective și cât se poate de rapide(19). Acestea trebuie să asigure o largă accesibilitate a căilor de atac oricărei persoane care are sau care a avut vreun interes în obținerea unui anumit contract și care a fost prejudiciată sau riscă să fie prejudiciată printr‑o presupusă încălcare(20).

30.      Cu toate acestea, directivele în cauză stabilesc doar condițiile minimale pe care procedurile privind căile de atac reglementate în ordinile juridice naționale trebuie să le îndeplinească pentru a se conforma dreptului Uniunii în domeniul achizițiilor publice(21). În lipsa unei dispoziții specifice în această materie, revine fiecărui stat membru atribuția de a stabili modalitățile procedurii administrative și pe cele ale procedurii jurisdicționale aplicabile acțiunilor destinate să asigure protecția drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii în domeniul achizițiilor publice. Aceste modalități procedurale nu trebuie să fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor acțiuni similare din dreptul intern (principiul echivalenței) și nu trebuie să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor respective (principiul efectivității)(22). Această din urmă condiție este esențială pentru realizarea obiectivului principal al dreptului Uniunii în domeniul achizițiilor publice, și anume deschiderea achizițiilor publice spre o concurență nedenaturată în toate statele membre(23).

31.      După cum evidențiază Comisia, nici Directiva 89/665, nici Directiva 92/13 nu conțin norme privind cerințele de natură financiară pe care operatorii economici trebuie să le îndeplinească pentru a obține accesul la căile de atac împotriva deciziilor autorităților contractante. Dispozițiile naționale precum cele în discuție în litigiile principale intră, prin urmare, în sfera autonomiei procedurale a statelor membre, sub rezerva respectării principiilor echivalenței și efectivității. Vom examina întrebările preliminare în lumina acestor principii(24).

32.      Fiecare dintre aceste directive concretizează însă, în domeniul special al contractelor de achiziții publice, principiul general al dreptului Uniunii care consacră dreptul la o cale de atac efectivă(25), iar aceasta ridică două întrebări strâns legate între ele în ceea ce privește domeniul de aplicare al principiului efectivității.

33.      În primul rând, acest principiu poate fi limitat doar la verificarea faptului dacă o normă națională de procedură precum cea în discuție în litigiile principale face practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea dreptului la o cale de atac prevăzut la articolul 1 din Directiva 89/665 și la articolul 1 din Directiva 92/13? Sau el este mai larg, în sensul că impune ca orice normă națională care încalcă dispozițiile menționate să fie înlăturată?

34.      Curtea a analizat în mai multe ocazii dacă normele de procedură naționale aplicabile căilor de atac menite să asigure protecția drepturilor conferite de dreptul Uniunii candidaților și ofertanților lezați de decizii ale autorităților contractante aduc atingere efectului util al Directivei 89/665(26). Cu toate acestea, nu există o abordare uniformă în jurisprudență cu privire la modul în care criteriul efectivității se raportează la autonomia procedurală a statelor membre și la principiul efectivității care limitează această autonomie(27). În unele cauze, analiza s‑a concentrat exclusiv asupra efectului util al Directivei 89/665, fără a face referire la autonomia procedurală și la limitele acesteia(28). În alte cauze s‑a sugerat că criteriul efectivității completează criteriul autonomiei procedurale în cazul în care nu există dispoziții specifice în materie în Directiva 89/665(29). Uneori, formularea utilizată indică faptul că criteriul efectivității face parte din criteriul autonomiei procedurale (conferindu‑i un conținut special)(30).

35.      În opinia noastră, ceea ce contează în definitiv este de a se garanta că drepturile conferite justițiabililor de dreptul Uniunii beneficiază nu de mai puțină, ci de mai multă protecție. Articolul 1 din Directiva 89/665 și articolul 1 din Directiva 92/13 concretizează dreptul la o cale de atac efectivă. În consecință, nu este posibil ca analiza principiului efectivității să se limiteze la verificarea faptului dacă o cerință procedurală precum cea în discuție în litigiile principale este de natură să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea acestui drept. Mai degrabă, în acest context specific, criteriul efectivității trebuie să implice cu certitudine examinarea aspectului dacă o astfel de cerință este de natură să aducă atingere dreptului la o cale de atac efectivă pe care aceste dispoziții îl garantează.

36.      În al doilea rând, ce impact are dreptul fundamental la o cale de atac efectivă prevăzut la articolul 47 din cartă asupra principiului efectivității ca limită a autonomiei procedurale a statelor membre?

37.      Normele procedurale precum cele în discuție în litigiile principale intră în mod clar în domeniul de aplicare al articolului 1 din Directiva 89/665 și al articolului 1 din Directiva 92/13. În plus, dreptul fundamental la o cale de atac efectivă concretizat prin aceste dispoziții include astfel de norme(31). În consecință, articolul 47 din cartă se aplică în litigiile principale(32). Constituirea garanției de bună conduită este o condiție prealabilă pentru examinarea oricărei contestații(33). În consecință, această cerință constituie o restrângere a dreptului la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești, în sensul articolului 47(34). O astfel de restrângere poate fi justificată, așadar, numai dacă este prevăzută de lege, dacă respectă substanța dreptului în cauză și, sub rezerva principiului proporționalității, dacă este necesară și dacă răspunde efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității de a proteja drepturile și libertățile celorlalți(35). Acest criteriu este similar celui aplicat de Curtea de la Strasbourg atunci când examinează dacă restricțiile de natură financiară referitoare la accesul la instanțe sunt compatibile cu articolul 6 paragraful 1 din CEDO(36).

38.      Din nou, jurisprudența Curții nu oferă orientări clare în această privință(37). În opinia noastră, în cauze precum cele în discuție, evaluarea prevăzută la articolul 52 alineatul (1) din cartă este necesară pentru a satisface nivelul de protecție pe care articolul 47 din cartă îl conferă justițiabililor. Aplicarea unei metodologii diferite ar avea un efect surprinzător (și inacceptabil, în opinia noastră), și anume acela că statele membre ar avea posibilitatea să eludeze acest criteriu pentru simplul motiv că au acționat, în cadrul autonomiei lor procedurale, într‑un domeniu în care legiuitorul Uniunii a concretizat dreptul la o cale de atac efectivă.

39.      În cele ce urmează, vom examina, așadar, dacă o reglementare națională precum cea în discuție în litigiile principale, care intră sub incidența autonomiei procedurale a statelor membre, respectă principiile echivalenței și efectivității. Cu toate acestea, având în vedere că articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 89/665 și articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 92/13 reglementează aceste norme și că dispozițiile respective exprimă, în domeniul special al achizițiilor publice, dreptul fundamental la o cale de atac efectivă garantat prin articolul 47 din cartă, ne vom baza examinarea pe faptul că principiul efectivității impune să se verifice dacă respectivele reglementări naționale, care limitează acest drept, îndeplinesc criteriul proporționalității stabilit la articolul 52 alineatul (1) din cartă. Dacă nu respectă acest criteriu, ele aduc atingere efectului util al articolului 1 alineatele (1) și (3) din fiecare directivă.

 Regimul inițial

40.      Articolul 1 alineatul (2) din Directiva 89/665 și articolul 1 alineatul (2) din Directiva 92/13 concretizează principiul echivalenței. Acest principiu presupune că norma națională în discuție se aplică fără distincție atât acțiunilor întemeiate pe încălcarea dreptului Uniunii, cât și celor întemeiate pe nerespectarea dreptului intern care au un obiect și o cauză asemănătoare(38).

41.      Nu suntem de acord cu Star Storage, care consideră că normele naționale precum cele în discuție în litigiile principale sunt incompatibile cu acest principiu. Deși este adevărat că acestea creează o povară financiară specifică pentru inițierea procedurilor privind căile de atac referitoare la atribuirea contractelor de achiziții publice, principiul echivalenței nu presupune un tratament egal al normelor de procedură naționale aplicabile unor tipuri de contencios de natură diferită (de exemplu, contenciosul civil, pe de o parte, și contenciosul administrativ, pe de altă parte) sau unor tipuri de contencios care țin de două ramuri de drept diferite(39). În plus, în ședință, guvernul român a confirmat că dispozițiile naționale în discuție în litigiile principale se aplică tuturor căilor de atac introduse împotriva deciziilor autorităților contractante, indiferent dacă normele Uniunii în materie de achiziții publice reglementează sau nu reglementează procedura de atribuire a contractelor.

42.      Care este situația în privința principiului efectivității și a criteriului proporționalității prevăzut la articolul 52 alineatul (1) din cartă?

43.      Nu se contestă că restricția care rezultă din articolele 2711 și 2712 din OUG nr. 34/2006 este prevăzută de lege.

44.      Cea de a doua condiție a criteriului proporționalității este ca măsura să urmărească un obiectiv legitim (și anume, un obiectiv de interes general recunoscut de Uniune sau necesitatea de a proteja drepturile și libertățile celorlalți). Este cert că garanția de bună conduită reprezintă o sursă de venit pentru autoritatea contractantă în cazul în care aceasta o reține. În consecință, această garanție nu este utilizată pentru a finanța sistemul judiciar(40). Mai degrabă, dispozițiile naționale care instituie garanția de bună conduită sunt menite, în esență, să protejeze autoritățile contractante, CNSC și instanțele judecătorești împotriva contestațiilor abuzive pe care operatorii economici (inclusiv cei care nu au calitatea de ofertanți) le‑ar putea iniția cu alte scopuri decât cele pentru care căile de atac au fost instituite(41). Un astfel de obiectiv este în mod evident unul legitim(42). În special, prin descurajarea contestațiilor abuzive, organismele responsabile de soluționarea căilor de atac formulate împotriva deciziilor autorităților contractante pot să se concentreze pe contestațiile „reale”. Acest lucru este de natură să contribuie la îndeplinirea cerinței conform căreia statele membre trebuie să se asigure că deciziile autorităților contractante pot fi supuse unor căi de atac efective și, în special, cât mai rapide posibil în cazul în care se susține că astfel de decizii ar încălca legislația Uniunii în domeniul achizițiilor publice sau normele de drept intern care transpun legislația respectivă(43).

45.      Următoarea întrebare este dacă dispozițiile naționale precum cele în discuție în litigiile principale pot realiza acest obiectiv.

46.      După cum reiese din litigiile principale(44), astfel de dispoziții pot da naștere unor costuri substanțiale pentru operatorul economic care renunță la contestație sau a cărui contestație este respinsă(45). Aceste costuri pot atinge echivalentul a 25 000 de euro în cazul contractelor de achiziții publice de bunuri și servicii și, respectiv, a 100 000 de euro în cazul contractelor de achiziții publice de lucrări, pe lângă costurile legate de constituirea garanției(46). În ședință, guvernul român a confirmat că, în temeiul regimului inițial, contestatorul pierdea întregul cuantum al garanției de bună conduită, întrucât autoritatea contractantă era obligată să o rețină. CNSC sau instanța care se pronunță cu privire la contestație nu are dreptul să oblige autoritatea contractantă să rețină numai o parte din garanția de bună conduită, în funcție de circumstanțele specifice ale fiecărui caz.

47.      În opinia noastră, amploarea costurilor este de natură să descurajeze depunerea de contestații abuzive, întrucât acestea din urmă sunt, prin natura lor, susceptibile de a fi respinse și, în consecință, de a conduce în mod automat la pierderea întregii garanții de bună conduită și a cheltuielilor de judecată aferente(47). Împrejurarea că, astfel cum a amintit Curtea în Hotărârea Orizzonte Salute(48), întreprinderile care doresc să participe la o procedură de achiziții publice care intră sub incidența normelor Uniunii privind achizițiile publice trebuie să dispună de o capacitate economică și financiară adecvată nu pune sub semnul întrebării această concluzie. Mai întâi, dispozițiile naționale în discuție în litigiile principale se aplică tuturor operatorilor economici care formulează contestații împotriva deciziilor autorităților contractante și, astfel, nu numai ofertanților. Apoi, cerința ca ofertanții să dispună de capacitate economică și financiară nu este absolută. Articolul 47 alineatul (2) din Directiva 2004/18 prevede că un operator economic se poate baza pe capacitățile altor entități, indiferent de natura legăturilor pe care le are cu acestea, pentru a face dovada unei astfel de capacități(49). În consecință, o parte nu poate fi exclusă de la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice doar din cauză că intenționează să utilizeze, în vederea executării contractului, resurse care nu sunt ale sale, ci aparțin uneia sau mai multor alte entități(50). În sfârșit, afirmația Curții cu privire la capacitatea economică și financiară din Hotărârea Orizzonte Salute a fost făcută în legătură cu restricții de natură financiară mult mai reduse privind accesul la căi de atac decât cele în discuție în prezentele cauze(51).

48.      Ultima parte a criteriului proporționalității se referă la faptul că măsurile în discuție nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului lor(52). Atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, statul membru trebuie să recurgă la cea mai puțin constrângătoare, iar inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate(53).

49.      În temeiul regimului inițial, contestatorul pierde în mod automat garanția de bună conduită în situația în care renunță la contestație sau în situația în care contestația îi este respinsă. Acest lucru este valabil și în cazul în care nu există elemente care să sugereze utilizarea abuzivă a procedurii privind căile de atac (de exemplu, deoarece contestația este în mod vădit nefondată sau a fost formulată cu unicul scop de a întârzia procedura de atribuire a contractului). Pentru motive similare celor pe care le‑am expus mai sus(54), regimul inițial împiedică astfel în mod semnificativ accesul la căile de atac împotriva deciziilor autorităților contractante al persoanelor care (chiar dacă contestația lor este în final respinsă) au „cereri serioase și legitime”(55). În consecință, acest regim este susceptibil să descurajeze o proporție semnificativă a potențialilor justițiabili să depună o contestație dacă nu pot avea în mod rezonabil certitudinea că respectiva contestație va fi admisă. În opinia noastră, astfel de împrejurări includ situația în care nu există o jurisprudență constantă privind aspectul pus în discuție sau situația în care contestația vizează o evaluare efectuată de autoritatea contractantă în privința căreia aceasta din urmă se bucură de o marjă largă de apreciere.

50.      Considerăm că ar fi fost posibilă evitarea acestui efect negativ (și a ingerinței semnificative în exercitarea dreptului la o cale de atac efectivă care rezultă din acesta) fără a aduce atingere obiectivului de a descuraja contestațiile abuzive. În cazul respingerii contestației sau al renunțării la aceasta, CNSC sau instanței judecătorești competente li s‑ar fi putut permite, de exemplu, să verifice dacă contestația a fost sau nu a fost abuzivă, luând în considerare toate împrejurările relevante(56), precum și să decidă, în consecință, dacă reținerea (parțială sau totală) a garanției de bună conduită a fost justificată.

51.      În consecință, împărtășim punctul de vedere exprimat de Star Storage, de Max Boegl și de Comisie, potrivit căruia regimul inițial presupune o restrângere disproporționată a dreptului la o cale de atac efectivă, protejat în temeiul articolului 47 din cartă și, prin urmare, aduce atingere efectului util al articolului 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 89/665 și al articolului 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 92/13. Acest regim afectează, de asemenea, esența acestui drept, întrucât, în practică, el este de natură să priveze operatorii economici care au sau care au avut un interes în obținerea unui anumit contract de accesul la o cale de atac împotriva deciziilor pretins nelegale ale autorităților contractante.

52.      Pentru aceste motive, concluzionăm că articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 89/665, precum și articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 92/13, citite în lumina articolului 47 din cartă, se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care impune contestatorului obligația de a constitui o „garanție de bună conduită” pentru a obține accesul la o cale de atac împotriva deciziilor autorității contractante privind atribuirea contractelor de achiziții publice și în temeiul căreia autoritatea contractantă trebuie să rețină această garanție în cazul în care contestația este respinsă sau în cazul în care se renunță la contestație, indiferent dacă contestația este sau nu este abuzivă.

 Regimul tranzitoriu

53.      În continuare, vom analiza regimul tranzitoriu, care diferă de regimul inițial prin faptul că contestatorul primește înapoi garanția de bună conduită indiferent de soluția dată contestației.

54.      Raționamentul privind echivalența pe care l‑am expus mai sus se aplică și în acest caz(57).

55.      În ceea ce privește efectivitatea, este clar că o cerință procedurală precum cea care rezultă din articolul 2711 alineatul (1) din OUG nr. 34/2006 restrânge în mod necesar, prin el însuși, dreptul de acces la procedurile privind căile de atac împotriva deciziilor autorităților contractante. Această cerință constituie o condiție prealabilă pentru examinarea pe fond a unei contestații(58). În plus, deși contestatorul recuperează garanția de bună conduită după soluționarea contestației sale, constituirea acesteia presupune în mod necesar o povară financiară pentru el. Astfel, articolul 2711 alineatul (3) prima teză din OUG nr. 34/2006 descrie două metode pentru constituirea garanției de bună conduită. În cazul în care contestatorul efectuează un transfer bancar, acesta este privat de o sumă eventual considerabilă pentru întreaga perioadă cuprinsă între data la care contestația este depusă și data la care decizia CNSC sau hotărârea pronunțată de instanța competentă devine definitivă. În consecință, contestatorul suportă un cost de oportunitate prin faptul că nu poate să utilizeze aceste fonduri în alte scopuri. În cazul în care contestatorul optează mai degrabă pentru un instrument de garanție furnizat de o bancă sau de o societate de asigurări, acesta trebuie să suporte costurile legate de respectivul instrument(59).

56.      Considerăm, în plus, că o astfel de condiție procedurală nu protejează în mod adecvat autoritățile contractante împotriva contestațiilor abuzive. În temeiul regimului tranzitoriu, autoritatea contractantă trebuie să restituie contestatorului garanția de bună conduită în termen de cinci zile de la data la care decizia CNSC sau hotărârea judecătorească devine definitivă, chiar dacă contestatorul în mod evident abuzează de dreptul său de acces la căile de atac. În consecință, costurile pe care le implică regimul tranzitoriu ar putea să nu fie de natură să descurajeze un operator economic să depună o contestație care urmărește un alt obiectiv decât cele pentru care căile de atac au fost instituite – de exemplu, în scopul prejudicierii unui concurent. Acestea pot constitui totuși un obstacol în calea unui operator economic care are o cerere legitimă, dar care dispune de resurse limitate.

57.      În sfârșit, regimul tranzitoriu – la fel ca și regimul inițial – nu face nicio distincție între cererile legitime și cele abuzive. Pentru acest motiv, restrângerea accesului la căile de atac pe care o implică acest regim depășește în mod vădit ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului de a descuraja contestațiile abuzive.

58.      Prin urmare, concluzionăm că articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 89/665, precum și articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 92/13, citite în lumina articolului 47 din cartă, se opun unei reglementări naționale precum regimul tranzitoriu, care impune contestatorului obligația de a constitui o „garanție de bună conduită” pentru a obține accesul la o cale de atac împotriva deciziilor autorității contractante și conform căruia garanția se restituie în mod automat contestatorului la soluționarea definitivă a contestației, indiferent de rezultatul acesteia.

 Concluzie

59.      În lumina considerațiilor de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Curtea de Apel București (România) și de Curtea de Apel Oradea (România) după cum urmează:

„–     Articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 89/665/CEE din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări, cu modificările ulterioare, și articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 92/13/CEE din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor, citite în lumina articolului 47 din cartă, se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care impune contestatorului obligația de a constitui o «garanție de bună conduită» pentru a obține accesul la o cale de atac împotriva deciziilor autorității contractante privind atribuirea contractelor de achiziții publice și în temeiul căreia autoritatea contractantă trebuie să rețină garanția respectivă în cazul în care contestația este respinsă sau în cazul în care se renunță la contestație, indiferent dacă contestația este sau nu este abuzivă.

–        Aceleași dispoziții din dreptul Uniunii se opun unei reglementări naționale care impune contestatorului obligația de a constitui o «garanție de bună conduită» pentru a obține accesul la o cale de atac împotriva deciziilor autorității contractante și conform căreia garanția se restituie în mod automat contestatorului la soluționarea definitivă a contestației, indiferent de rezultatul acesteia.”


1 – Limba originală: engleza.


2 –      Directiva din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări (JO L 395, p. 33, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 237), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2007 (JO L 335, p. 31).


3 –      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116).


4 –      Directiva din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor (JO L 76, p. 14, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 43).


5 –      Cu observația că articolul 1 din Directiva 92/13 face trimitere mai degrabă la Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale (JO L 134, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 3) decât la Directiva 2004/18.


6 –      În cele ce urmează, ne vom referi la dispozițiile respective utilizând sintagma „regimul inițial”.


7 –      Articolul 55 alineatul (2) literele a) și b) din OUG nr. 34/2006 se referă la contractele de achiziție publică de furnizare de produse sau de prestare de servicii.


8 –      Articolul 55 alineatul (2) litera c) din OUG nr. 34/2006 se referă la contractele de concesiune de lucrări publice.


9 –      „Dispozițiile rămase aplicabile” sunt, în esență (astfel cum înțelegem noi), cele cuprinse la articolul 2711, cu excepția cerinței privind plata necondiționată prevăzute la alineatul (5) al acestui articol, și cele cuprinse la articolul 2712 alineatele (3)-(5) din OUG nr. 34/2006. În prezentele concluzii, ne referim la dispozițiile menționate utilizând sintagma „regim tranzitoriu” și diferențiem acest regim atât de „regimul inițial”, cât și de noul regim pe care, astfel cum a precizat guvernul român în cadrul ședinței, legiuitorul român intenționează să îl adopte în viitor.


10 –      Cuantumul garanției datorate reprezenta echivalentul în lei a 25 000 de euro.


11 –      Rezultă din informațiile de care dispune Curtea că valoarea fiecărei garanții de bună conduită solicitate în procedurile din fața instanțelor naționale reprezenta echivalentul în lei a 100 000 de euro.


12 –      Articolul 1 alineatul (1) din Directiva 89/665.


13 –      Articolul 7 litera (b) din Directiva 2004/17.


14 –      Articolul 1 alineatul (1) din Directiva 92/13.


15 –      A se vedea printre altele Hotărârea din 17 iulie 2008, Corporación Dermoestética, C‑500/06, EU:C:2008:421, punctul 20 și jurisprudența citată.


16 –      Hotărârea din 16 decembrie 2008, Michaniki, C‑213/07, EU:C:2008:731, punctul 51 și jurisprudența citată.


17 –      A se vedea în special articolul 2711 alineatul (1) și articolul 2712 alineatele (1) și (5) din OUG nr. 34/2006.


18 –      A se vedea printre altele Hotărârea din 28 octombrie 1999, Alcatel Austria și alții, C‑81/98, EU:C:1999:534, punctul 33, Hotărârea din 19 iunie 2003, GAT, C‑315/01, EU:C:2003:360, punctul 44 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 28 ianuarie 2010, Uniplex (UK), C‑406/08, EU:C:2010:45, punctul 26.


19 –      A se vedea printre altele Hotărârea din 19 iunie 2003, Hackermüller, C‑249/01, EU:C:2003:359, punctul 22 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 19 iunie 2003, GAT, C‑315/01, EU:C:2003:360, punctul 44 și jurisprudența citată.


20 –      Hotărârea din 26 noiembrie 2015, MedEval, C‑166/14, EU:C:2015:779, punctul 28 și jurisprudența citată.


21 –      Hotărârea din 30 septembrie 2010, Strabag și alții, C‑314/09, EU:C:2010:567, punctul 33 și jurisprudența citată. A se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 24 septembrie 1998, EvoBus Austria, C‑111/97, EU:C:1998:434, punctul 16.


22 –      A se vedea printre altele Hotărârea din 11 septembrie 2003, Safalero, C‑13/01, EU:C:2003:447, punctul 49, și Hotărârea din 6 octombrie 2015, Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punctul 46 și jurisprudența citată.


23 –      A se vedea în acest sens Hotărârea din 14 februarie 2008, Varec, C‑450/06, EU:C:2008:91, punctele 33 și 34.


24 –      A se vedea punctele 40-58 din prezentele concluzii.


25 –      A se vedea în acest sens Ordonanța din 23 aprilie 2015, Comisia/Vanbreda Risk & Benefits, C‑35/15 P(R), EU:C:2015:275, punctul 28. Originea acestui raționament poate fi regăsită în Hotărârea din 15 mai 1986, Johnston, 222/84, EU:C:1986:206, punctele 18 și 19.


26 –      A se vedea printre altele Hotărârea din 12 decembrie 2002, Universale‑Bau și alții, C‑470/99, EU:C:2002:746, punctele 71 și 72, Hotărârea din 28 ianuarie 2010, Uniplex (UK), C‑406/08, EU:C:2010:45, punctul 27, și Hotărârea din 30 septembrie 2010, Strabag și alții, C‑314/09, EU:C:2010:567, punctul 34.


27 –      Din cauza acestei lipse de uniformitate, este dificil să se prevadă metodologia urmată de Curte în fiecare cauză în parte. A se vedea Prechal, S., Widdershoven, R., „Redefining the Relationship between «Rewe‑effectiveness» și Effective Judicial Protection”, în 4 Review of European Administrative Law (2011), p. 39.


28 –      A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 12 decembrie 2002, Universale‑Bau și alții, C‑470/99, EU:C:2002:746, punctul 71, și Hotărârea din 28 ianuarie 2010, Uniplex (UK), C‑406/08, punctele 26-28.


29–      Hotărârea din 30 septembrie 2010, Strabag și alții, C‑314/09, EU:C:2010:567, punctul 34, și Hotărârea din 6 octombrie 2015, Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punctele 47, 50 și 72.


30–      Hotărârea din 12 martie 2015, eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, punctele 40 (a se vedea în special partea introductivă „în special, […]”) și 41. În Hotărârea din 15 aprilie 2008, Impact, (C‑268/06, EU:C:2008:223, punctele 47 și 48), Curtea a statuat că cerințele privind echivalența și efectivitatea exprimă obligația generală a statelor membre de a asigura protecția jurisdicțională a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii. Aceeași formulă a fost repetată în Ordonanța din 24 aprilie 2009, Koukou, (C‑519/08, EU:C:2009:269, punctul 98). În mod similar, Curtea a combinat principiul efectivității ca limită a autonomiei procedurale cu dreptul la o cale de atac efectivă în temeiul articolului 47 din cartă în Hotărârea din 6 octombrie 2015, East Sussex County Council (C‑71/14, EU:C:2015:656, punctul 52 și jurisprudența citată).


31 –      A se vedea printre altele Hotărârea din 15 aprilie 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, punctul 44 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 17 iulie 2014, Sánchez Morcillo și Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099, punctul 35 și jurisprudența citată.


32 –      A se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2015, Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punctul 49. A se vedea de asemenea prin analogie Hotărârea din 17 decembrie 2015, Tall, C‑239/14, EU:C:2015:824, punctul 51. În măsura în care se aplică statelor membre, articolul 47 din cartă reia dispozițiile articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și concretizează principiul cooperării loiale prevăzut la articolul 4 alineatul (3) TUE. Cu privire la acest ultim aspect, a se vedea Hotărârea din 13 martie 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, punctul 37.


33 –      Articolul 2711 alineatul (2) din OUG nr. 34/2006.


34 –      A se vedea prin analogie Concluziile avocatului general Jääskinen prezentate în cauza Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:307, punctul 37. Curtea Europeană a Drepturilor Omului (denumită în continuare „Curtea de la Strasbourg”) consideră că taxele judiciare sau garanțiile privind plata cheltuielilor de judecată interferează în principiu cu dreptul de acces la o instanță judecătorească, protejat de articolul 6 paragraful 1 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”), dacă plata acestora reprezintă o condiție prealabilă pentru examinarea cauzei. A se vedea printre altele Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 13 iulie 1995, Tolstoy Miloslavski împotriva Regatului Unit,, CE:ECHR:1992:0220DEC00181399, §§ 59-67, Hotărârea din 4 mai 2006, Weissman și alții împotriva României, CE:ECHR:2006:0524JUD006394500, §§ 32-44, și Hotărârea din 12 iulie 2007, Stankov împotriva Bulgariei, CE:ECHR:2007:0712JUD006849001, § 53.


35 –      A se vedea printre altele Hotărârea din 17 septembrie 2014, Liivimaa Lihaveis, C‑562/12, EU:C:2014:2229, punctul 72, și Concluziile noastre prezentate în cauza Ordre des barreaux francophones et germanophone și alții, C‑543/14, EU:C:2016:157, punctul 80.


36 –      Curtea de la Strasbourg a precizat cu claritate că, deși statele membre dispun de o anumită marjă de apreciere care le permite să impună astfel de restricții, aceste restricții nu trebuie să limiteze sau să reducă accesul la o instanță într‑o asemenea măsură încât să fie afectată însăși esența dreptului de acces la o instanță, ele trebuie să urmărească un scop legitim și trebuie să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit. A se vedea în acest sens Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 13 iulie 1995, Tolstoy‑Miloslavsky împotriva Regatului Unit, CE:ECHR:1992:0220DEC00181399, §§ 59-67, și Hotărârea din 19 iunie 2001, Kreuz împotriva Poloniei, CE:ECHR:2001:0619JUD002824995, §§ 54 și 55 (citată în Hotărârea din 22 decembrie 2010, DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, punctul 47). A se vedea de asemenea Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 14 decembrie 2006, Markovic și alții împotriva Italiei, CE:ECHR:2006:1214JUD000139803, § 99.


37 –      În Hotărârea Orizzonte Salute, Curtea a precizat că articolul 1 din Directiva 89/665 trebuie să fie interpretat în lumina articolului 47 din cartă. Cu toate acestea, Curtea și‑a limitat analiza principiului efectivității la a verifica dacă sistemul de taxe judiciare în discuție în cauza respectivă nu era susceptibil să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de dreptul Uniunii în materie de achiziții publice (Hotărârea din 6 octombrie 2015, Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punctele 49 și 72). Curtea nu a aplicat criteriul proporționalității prevăzut la articolul 52 alineatul (1) din cartă. În schimb, în alte cauze, Curtea l‑a aplicat pentru a evalua restricțiile aduse dreptului la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești, prevăzut de articolul 47 din cartă. A se vedea printre altele Hotărârea din 18 martie 2010, Alassini și alții, C‑317/08-C‑320/08, EU:C:2010:146, punctele 61-66, și Hotărârea din 26 septembrie 2013, Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, punctele 84-88).


38 –      A se vedea, cel mai recent, Hotărârea din 12 februarie 2015, Surgicare, C‑662/13, EU:C:2015:89, punctul 30.


39 –      Hotărârea din 6 octombrie 2015, Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punctul 67 și jurisprudența citată.


40 –      Din acest punct de vedere, garanția de bună conduită se distinge de taxele judiciare în discuție în Hotărârea din 6 octombrie 2015, Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655.


41 –      Potrivit expunerii de motive a OUG nr. 51/2014, contestațiile care sunt în mod vădit nefondate sau prin care nu se urmărește decât amânarea procedurilor au mai multe consecințe negative. Astfel, autoritățile contractante pot pierde finanțarea externă (inclusiv din partea Uniunii), ca urmare a prelungirii anormale a procedurilor de atribuire a contractelor, și se pot afla în imposibilitatea de a desfășura proiecte importante de interes public. În plus, contestațiile abuzive creează sarcini suplimentare pentru personalul implicat în apărarea autorităților contractante în fața CNSC sau a instanțelor judecătorești și, în general, afectează eficiența CNSC.


42 –      A se vedea prin analogie Hotărârea din 6 octombrie 2015, Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punctele 73 și 74. Acesta este, de asemenea, poziția Curții de la Strasbourg. A se vedea printre altele Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 12 iulie 2007, Stankov împotriva Bulgariei, CE:ECHR:2007:0712JUD006849001, § 57, și Hotărârea din 3 iunie 2014, Harrison McKee împotriva Ungariei, CE:ECHR:2014:0603JUD002284007, § 27.


43 –      Articolul 1 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva 89/665 și din Directiva 92/13.


44 –      A se vedea notele de subsol 10 și 11.


45 –      Cu excepția cazului în care autoritatea contractantă nu trebuie să rețină garanția de bună conduită în conformitate cu articolul 2712 alineatul (3).


46 –      A se vedea punctul 55 de mai jos.


47 –      Aceasta este situația cu atât mai mult în cazul ofertanților, care, în plus, trebuie să depună și o garanție de până la 2 % din valoarea estimată a contractului (articolul 431 din OUG nr. 34/2006). Cu toate că guvernul român a susținut în ședință că cele două garanții au scopuri diferite, nu este mai puțin adevărat că un ofertant le poate pierde pe ambele în cursul procedurii de atribuire a unui singur contract.


48 –      Hotărârea din 6 octombrie 2015, Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punctul 64.


49 –      A se vedea de asemenea articolul 63 alineatul (1) din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (JO L 94, p. 65).


50 –      Hotărârea din 2 decembrie 1999, Holst Italia, C‑176/98, EU:C:1999:593, punctul 26, Hotărârea din 18 martie 2004, Siemens și ARGE Telekom, C‑314/01, EU:C:2004:159, punctul 43, și Hotărârea din 10 octombrie 2013, Swm Costruzioni 2 și Mannocchi Luigino, C‑94/12, EU:C:2013:646, punctul 32.


51 –      Taxele judiciare standard analizate în acea cauză se ridicau la 2 000, la 4 000 sau la 6 000 de euro, în funcție de valoarea contractului de achiziții publice.


52 –      A se vedea în acest sens Hotărârea din 17 decembrie 2015, WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, punctul 74.


53 –      A se vedea între altele Hotărârea din 29 aprilie 2015, Léger, C‑528/13, EU:C:2015:288, punctul 58 și jurisprudența citată.


54 –      Punctul 46 din prezentele concluzii.


55 –      Împrumutăm această expresie din jurisprudența Curții de la Strasbourg, conform căreia scopul articolului 13 din CEDO este de a garanta o cale de atac efectivă pentru „cereri serioase și legitime”. A se vedea printre altele Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 23 iunie 2011, Diallo împotriva Republicii Cehe, CE:ECHR:2011:0623JUD002049307, § 56.


56 –      Aceste împrejurări pot include situația dacă există o jurisprudență constantă privind o anumită problemă de drept, dacă contestația nu este decât reiterarea unei contestații precedente sau dacă aceasta se bazează pe o lectură vădit eronată a măsurii contestate sau pe o premisă de fapt vădit eronată.


57 –      A se vedea punctele 40 și 41 de mai sus.


58 –      Articolul 2711 alineatul (2) din OUG nr. 34/2006.


59 –      Nu este clar dacă contestatorului îi sunt rambursate costurile respective de către autoritatea contractantă în cazul în care CNSC sau instanța judecătorească admite contestația. Chiar dacă aceasta ar fi situația, contestatorul care a avut câștig de cauză tot va trebui să suporte costurile inițiale pentru a obține accesul la căile de atac. Astfel, cerința de a depune o garanție va constitui în continuare un obstacol în calea accesului.

Sursa: C.J.U.E.

 

Aspecte referitoare la transpunerea noilor Directive privind achizițiile publice și concesiunile

Termenul de transpunere a noilor Directive privind achizițiile publice și concesiunile, adoptate în anul 2014 (Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CEDirectiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CΕDirectiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune) a expirat la data de 18 aprilie 2016.

Până la această dată, numai 7 din cele 28 de state membre ale Uniunii Europene au raportat Comisiei adoptarea de măsuri pentru implementarea Directivei 2014/24 (Danemarca, Spania, Franța, Lituania, Ungaria, Portugalia, Marea Britanie). Și Directiva 2014/23 beneficiază de măsuri de transpunere în 7 state (Danemarca, Spania, Franța, Ungaria, Austria, Portugalia, Marea Britanie), în timp ce Directiva 2014/25 doar în 6 state (Danemarca, Spania, Franța, Ungaria, Portugalia, Marea Britanie).

După cum se poate observa, România nu se află printre statele care au fost apte să raporteze adoptarea de măsuri pentru transpunerea acestor importante norme ale Uniunii.

Proiectele de lege privind achizițiile publice, care au drept scop transpunerea noilor Directive, se află încă în procesul de adoptare.

Astfel, potrivit unui comunicat al Camerei Deputaților, în data de 18 aprilie 2016 aceasta a adoptat pe articole următoarele proiecte de lege:

  1. Proiectul de Lege privind achizițiile sectoriale (PL-x 17/2016) — lege ordinară;
  2. Proiectul de Lege privind achizițiile publice (PL-x 18/2016) — lege ordinară;
  3. Proiectul de Lege privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor (PL-x 19/2016) — lege ordinară;
  4. Proiectul de Lege privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii (PL-x 20/2016) — lege ordinară.

Potrivit aceluiași comunicat, proiectele de lege menționate vor fi supuse procedurii votului final în ședința plenară de miercuri, 20 aprilie.

Este de notat că cele patru proiecte de lege au intrat în dezbaterea Camerei Deputaților cu o serie de amendamente propuse și adoptate în comisiile de specialitate.

Camera Deputaților este cameră decizională.

Senatul a adoptat proiectele de lege în data de 9 februarie 2016.

Cel puțin până la intrarea în vigoare a măsurilor legislative de transpunere a directivelor privind achizițiile publice și concesiunile, aceste acte ale Uniunii își produc atât efectul direct (numai în plan vertical și doar în privința dispozițiilor care sunt necondiționate și suficient de clare și precise, astfel cum a statuat Curtea Europeană de Justiție în Hotărârea din data de 26.02.1986, pronunțată în cauza C-152/84 – MarshallECLI:EU:C:1986:84, respectiv în  Hotărârea din 04.12.1974, pronunțată în cauza 41/74 – Van Duyn, ECLI:EU:C:1974:133), cât și efectul indirect (în sensul că dreptul național trebuie interpretat „în lumina” acestor directive, așa cum a reținut Curtea Europeană de Justiție în Hotărârea din 10.04.1984, pronunțată în cauza Von Colson, C-14/83, ECLI:EU:C:1984:153).

În ce privește eventuale discuții referitoare la corecta sau greșita transpunere a directivelor, acestea vor avea obiect numai după publicarea noilor legi în forma lor finală.

Conferinta internationala la Cluj, cu tema: EUROPENIZAREA DREPTULUI ADMINISTRATIV

Un Eveniment ce se anunta a fi cu adevarat exceptional, prin anvergura invitatilor si a organizatorilor:

afis-cluj-reneual-eng-1

Noi praguri aplicabile procedurilor de achizitie publica si concesiuni

Comisia Europeana a stabilit noi praguri valorice pentru achizitiile publice si concesiuni, in vigoare de la 1 ianuarie 2016.

Astfel:

1. Prin Regulamentul Delegat (UE) al Comisiei 2015/2170 s-a modificat Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE si s-au stabilit urmatoarele valori (praguri) de la care sunt aplicabile dispozitiile Directivei in procedurile de achizitii publice:

– pentru achizitiile publice de lucrari: valoarea de „5 186 000 EUR” se inlocuieste cu            „5 225 000 EUR”;

– pentru achizițiile publice de produse și de servicii atribuite de autoritățile guvernamentale centrale și concursurile de proiecte organizate de aceste autorități: valoarea de „134 000 EUR” se înlocuiește cu „135 000 EUR”;

– pentru achizițiile publice de produse și de servicii atribuite de autoritățile contractante regionale și locale și concursurile de proiecte organizate de aceste autorități: valoarea de „207 000 EUR” se înlocuiește cu „209 000 EUR”;

– pentru contractele de lucrări subvenționate direct cu peste 50 % de autoritățile contractante si care includ activități de geniu civil sau lucrări de construcție pentru spitale, instalații destinate activităților sportive, recreative și de agrement, clădiri școlare și universitare și clădiri de uz administrativ: valoarea de „5 186 000 EUR” se înlocuiește cu „5 225 000 EUR”;

– pentru contractele de servicii subvenționate direct cu peste 50 % de autoritățile contractante si care au legatura cu un contract de lucrari din categoria anterioara (liniuta de mai sus): valoarea de „207 000 EUR” se înlocuiește cu „209 000 EUR”.

2. Prin Regulamentul Delegat (UE) al Comisiei 2015/2171 s-a modificat Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului si s-au stabilit urmatoarele valori (praguri) de la care sunt aplicabile dispozitiile Directivei in procedurile de achizitii publice de utilitati (în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale):

– pentru contractele de achiziții de produse și de servicii, precum și pentru concursurile de proiecte: valoarea de „414 000 EUR” se înlocuiește cu „418 000 EUR”;

– pentru contractele de achiziții de lucrări: valoarea de „5 186 000 EUR” se înlocuiește cu „5 225 000 EUR”.

3. Prin Regulamentul Delegat (UE) al Comisiei 2015/2172 s-a modificat Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune si s-au stabilit urmatoarele valori (praguri) de la care sunt aplicabile dispozitiile Directivei in aceste proceduri:

– valoarea de „5 186 000 EUR” se înlocuiește cu „5 225 000 EUR”.

De precizat ca toate valorile mentionate sunt fara TVA, precum si ca Directivele mentionate trebuie transpuse in Statele Membre pana cel tarziu la 18 aprilie 2016. Romania este in curs de indeplinire a obligatiei de transpunere, proiectele de lege privind achizitiile publice, respectiv achizitiile sectoriale, aflandu-se in prezent la Senat, pentru dezbatere.

De asemenea, potrivit art. 288 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Regulamentele au aplicabilitate generală și sunt obligatorii în toate elementele lor, aplicându-se direct în fiecare stat membru.

Trebuie precizat şi că, pentru perioada în care se mai aplică vechile Directive, până la transpunerea celor noi, Comisia a stabilit praguri identice cu cele de mai sus, prin Regulamentele (UE) 2015/2342 (pentru Directiva 2004/18/CE), 2015/2341 (pentru Directiva 2004/17/CE), 2015/2340 (pentru Directiva 2009/81/CE).

Totodată, prin Comunicările nr. 2015/C418/01 (pentru pragurile aplicabile vechilor Directive) și nr.2015/C392/01 (pentru noile Directive), Comisia a stabilit valorile corespunzătoare în monedele naționale, altele decât euro, ale acestor praguri (inclusiv în lei).

Regulamentele UE nr.2988/95 şi 1083/2006. Noţiunea de neregularitate în achiziţiile publice finanţate din fonduri europene. Natura de „măsuri administrative” a corecţiilor financiare. Concluziile Avocatului General în cauzele conexate C-260/14 şi 261/14.

Astăzi au fost depuse şi publicate Concluziile Avocatului General Yves Bot în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14. Acesta a propus să se răspundă întrebărilor adresate CJUE de către Curtea de Apel Bacău în dosarele sale nr.44/32/2014 şi nr.749/32/2011*, după cum urmează:

„1)      Nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale, a normelor naționale privind atribuirea contractelor de achiziție publică, cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, poate să constituie o «neregularitate» în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, în măsura în care acest act are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare.

2)      Articolul 98 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretat în sensul că corecțiile financiare pe care statele membre sunt ținute să le adopte în cazul constatării unei neregularități care afectează operațiunea cofinanțată constituie «măsuri administrative» în sensul articolului 4 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene.”

În sensul că natura juridică a corecţiilor financiare este de măsuri administrative, a se vedea, mai puţin detaliat, şi: Demis-M.Spărios, ”Aplicarea în timp a legislației din România privind constatarea și corectarea neregulilor săvârșite în procesul de obținere și utilizare a fondurilor europene, în contextul efectului direct al dreptului Uniunii Europene” – articol publicat în Revista ”DREPTUL”, nr.8/2015.

Mai jos textul integral al Concluziilor:

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

YVES BOT

prezentate la 14 ianuarie 2016(1)

Cauzele conexate C‑260/14 și C‑261/14

Județul Neamț (C‑260/14),

Județul Bacău (C‑261/14)

împotriva

Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice

[cereri de decizie preliminară formulate de Curtea de Apel Bacău (România)]

„Trimitere preliminară – Protecția intereselor financiare ale Uniunii – Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 – Fondul european de dezvoltare regională (FEDR) – Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 – Atribuirea de către beneficiarul fondurilor, în calitate de autoritate contractantă, a unui contract care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate – Noțiunile «abatere» și/sau «neregularitate» – Domeniul de aplicare al criteriului referitor la «încălcarea dreptului Uniunii» – Criterii de selecție reținute în procedura de cerere de oferte care contravin legislației naționale – Natura corecțiilor financiare adoptate de statele membre – Măsuri sau sancțiuni administrative”

1.        Nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale, a normelor naționale privind atribuirea unui contract de achiziție publică, cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, constituie o „abatere” în sensul Regulamentului (CE, Euratom) nr. 2988/95(2), respectiv o „neregularitate” în sensul Regulamentului (CE) nr. 1083/2006(3)?

2.        După caz, corecțiile financiare aplicate de statele membre pentru a retrage avantajul obținut în mod necuvenit sunt măsuri administrative sau sunt sancțiuni administrative în accepțiunea acestor regulamente?

3.        Acestea sunt, în esență, întrebările formulate de Curtea de Apel Bacău în prezentele cauze.

4.        Aceste întrebări au fost formulate în cadrul unor litigii între Județul Neamț (cauza C‑260/14), respectiv Județul Bacău (cauza C‑261/14), care sunt beneficiarii unei subvenții acordate din Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, autoritatea însărcinată cu administrarea și controlul la nivel regional a utilizării acestei subvenții. Astfel, acesta din urmă a considerat că Județul Neamț și Județul Bacău nu au respectat dispozițiile naționale privind achizițiile publice cu ocazia atribuirii unor contracte de servicii care au ca obiect realizarea acțiunii subvenționate și, în consecință, a decis retragerea și recuperarea a 5 % din asistența financiară acordată. Județul Neamț și Județul Bacău au contestat, prin urmare, legalitatea acestor corecții financiare, amintind că, în sensul Regulamentelor nr. 2988/95 și nr. 1083/2006, „abaterea”, respectiv „neregularitatea” desemnează, în special, încălcarea unei dispoziții de drept al Uniunii.

5.        În cauzele principale, instanța de trimitere ridică problema dacă, ținând seama de dispozițiile articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95 și ale articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, simpla nerespectare a normelor naționale de către beneficiarul unei subvenții din fondurile structurale care acționează în calitate de autoritate contractantă poate să constituie o abatere sau o neregularitate și să atragă adoptarea unor corecții financiare.

6.        În prezentele concluzii, vom expune motivele pentru care abaterea sau neregularitatea în legătură cu o operațiune cofinanțată din fondurile structurale nu poate, în opinia noastră, să se limiteze la încălcarea dreptului Uniunii stricto sensu.

7.        Protecția intereselor financiare ale Uniunii și garantarea eficienței programelor operaționale(4) prin utilizarea legală și regulamentară a fondurilor structurale sunt obiective care nu pot fi atinse în mod efectiv decât dacă subvențiile sunt acordate pentru operațiuni și cheltuieli a căror legalitate nu poate fi contestată, atât în raport cu dreptul Uniunii, cât și în raport cu dreptul național.

8.        Prin urmare, vom propune Curții să declare că nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție acordată din fondurile structurale, a normelor naționale privind atribuirea contractelor de achiziții publice, cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, poate să constituie o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, în măsura în care acest act are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare.

9.        Vom arăta, în această privință, că o astfel de interpretare nu face decât să anticipeze modificările introduse în cadrul noii reglementări privind fondurile structurale.

10.      În ceea ce privește natura corecțiilor financiare pe care statele membre sunt ținute să le adopte în temeiul articolului 98 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1083/2006, vom face trimitere la jurisprudența constantă a Curții, potrivit căreia obligația de a restitui un avantaj primit în mod nejustificat prin intermediul unei practici nelegale nu constituie o sancțiune.

I –    Dreptul Uniunii

A –    Protecția intereselor financiare ale Uniunii

11.      Al doilea-al cincilea considerent ale Regulamentului nr. 2988/95 au următorul cuprins:

„întrucât mai mult de jumătate din cheltuielile Comunității sunt plătite beneficiarilor prin intermediul statelor membre;

întrucât normele metodologice privind gestiunea [financiară] descentralizată și monitorizarea modului în care acestea sunt aplicate fac obiectul unor dispoziții detaliate diferite în funcție de politicile comunitare respective; întrucât trebuie combătute în toate domeniile acțiunile de natură să afecteze interesele financiare ale Comunităților;

întrucât eficiența combaterii fraudei care afectează interesele financiare ale Comunităților impune adoptarea unui cadru legal comun tuturor domeniilor ce fac obiectul politicilor comunitare;

întrucât, în conformitate cu prezentul regulament, normele sectoriale conțin dispoziții cu privire la abateri, precum și la măsurile și sancțiunile administrative pentru sancționarea acestora;”.

12.      În titlul I, intitulat „Principii generale”, articolul 1 din acest regulament prevede:

„(1)      În scopul protejării intereselor financiare ale Comunităților Europene, se adoptă prin prezenta o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar.

(2)      Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate.”

13.      Articolul 2 din regulamentul menționat precizează normele aplicabile adoptării de măsuri și de sancțiuni administrative. Acesta precizează următoarele:

„(1)      Controalele, măsurile și sancțiunile administrative se introduc în măsura în care acest lucru este necesar pentru a asigura aplicarea corespunzătoare a dreptului comunitar. Acestea trebuie să fie eficace, proporționale și convingătoare, astfel încât să ofere o protecție adecvată a intereselor financiare ale Comunităților.

(2)      Nicio sancțiune administrativă nu poate fi impusă în absența unor dispoziții în acest sens prevăzute într‑un act comunitar emis anterior abaterii respective. În cazul modificării ulterioare a dispozițiilor care impun sancțiuni administrative și care sunt incluse în normele comunitare, se aplică retroactiv dispozițiile mai favorabile.

(3)      Dreptul comunitar stabilește natura și domeniul de aplicare al măsurilor și sancțiunilor administrative necesare pentru o corectă aplicare a normelor în cauză, ținând cont de natura și de gravitatea abaterii, de avantajul acordat sau primit și de gradul de răspundere.

[…]”

14.      În titlul II, intitulat „Măsuri și sancțiuni administrative”, articolul 4 din Regulamentul nr. 2988/95 precizează normele aplicabile măsurilor administrative, după cum urmează:

„(1)      Ca regulă generală, orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat:

–        prin obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat;

–        prin pierderea totală sau parțială a garanției constituite în sprijinul cererii de a beneficia de un avantaj acordat sau în momentul primirii unui avans.

(2)      Aplicarea măsurilor menționate la alineatul (1) se limitează la retragerea avantajului obținut, la care se adaugă, dacă acest lucru este prevăzut, dobânda care poate fi calculată pe bază forfetară.

(3)      Actele despre care se stabilește că au drept scop obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor dreptului comunitar aplicabil în situația în cauză, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea avantajului, au drept consecință, după caz, fie neacordarea avantajului respectiv, fie retragerea acestuia.

(4)      Măsurile prevăzute în acest articol nu sunt considerate sancțiuni.”

15.      Articolul 5 din acest regulament, care prevede, la rândul său, normele aplicabile sancțiunilor administrative, are următorul cuprins:

„(1)      Abaterile intenționate sau cele săvârșite din neglijență pot să atragă următoarele sancțiuni administrative:

(a)      plata unei amenzi administrative;

(b)      plata unei sume mai mari decât sumele primite nejustificat sau sustrase, la care se adaugă dobânda, dacă este cazul; […]

(c)      retragerea totală sau parțială a unui avantaj acordat prin norme comunitare […]

[…]”

B –    Normele aplicabile operațiunilor cofinanțate din fondurile structurale

16.      FEDR constituie unul dintre fondurile structurale instituite de Comisia Europeană în vederea consolidării coeziunii economice, sociale și teritoriale în Uniune, în conformitate cu obiectivul prevăzut la articolul 174 TFUE. În esență, acest fond contribuie la reducerea disparităților economice, sociale și teritoriale apărute în special în regiunile cu întârzieri de dezvoltare, în cele aflate în curs de reconversie economică și în cele care se confruntă cu dificultăți structurale, prin cofinanțarea, în special, a investițiilor naționale în întreprinderi și în infrastructuri din domeniul cercetării și al inovației, al mediului, al energiei și al transporturilor, precum și al serviciilor din sectorul sănătății și al educației.

17.      La fel ca predecesorul său – Regulamentul (CE) nr. 1260/1999(5) –, Regulamentul nr. 1083/2006 stabilește ansamblul de norme și de proceduri aplicabile intervenției din FEDR, din Fondul social european (FSE) și din Fondul de coeziune.

18.      Fondurile structurale beneficiază de o gestionare partajată, statele membre și Comisia fiind responsabile pentru gestionarea și controlul finanțărilor. Cu toate acestea, obligația de a pune în aplicare și de a controla operațiunile desfășurate în cadrul programelor operaționale, precum și de a monitoriza și de a corecta neregularitățile le revine în primul rând statelor membre.

19.      La articolul 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, legiuitorul Uniunii definește noțiunea „neregularitate” drept „orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general”.

20.      La articolele 60 și 61 din acest regulament, legiuitorul Uniunii stabilește principiile aplicabile sistemelor naționale de gestionare și de control.

21.      Acesta precizează în continuare, la articolul 98 din regulamentul menționat, normele aplicabile corecțiilor financiare adoptate de statele membre. Alineatul (2) primul paragraf al acestui articol prevede următoarele:

„Statele membre procedează la corecțiile financiare necesare pentru neregularitățile individuale sau sistemice constatate în operațiunile sau în programele operaționale. Corecțiile la care procedează statele membre constau în anularea totală sau parțială a participării publice pentru programul operațional. Statele membre țin seama de natura și de gravitatea neregularităților și a pierderii financiare care rezultă pentru fonduri.”

22.      Normele de punere în aplicare a Regulamentului nr. 1083/2006 au fost stabilite în Regulamentul (CE) nr. 1828/2006(6).

23.      Regulamentul nr. 1083/2006 a fost abrogat, cu efect de la 1 ianuarie 2014, prin Regulamentul (UE) nr. 1303/2013(7), pe care îl vom examina în mod succint înainte de a ne încheia analiza.

II – Litigiile principale și întrebările preliminare

24.      La 12 iulie 2007, Comisia a aprobat, pentru perioada 2007-2013, Programul Operațional Regional pentru România în cadrul FEDR. Bugetul total al acestui program este de aproximativ 4,38 miliarde de euro, iar valoarea subvenției comunitare se ridică la 3,7 miliarde de euro(8).

25.      Rezultă din înscrisurile din dosarul național(9) că nivelul cofinanțării din FEDR în cadrul Programului Operațional Regional se ridică la 84 % (3 726 021 762 de euro). În prezentele cauze, finanțarea respectivă este menită să contribuie la realizarea axei prioritare nr. 3 a acestui program (657 530 000 de euro), care vizează în special îmbunătățirea infrastructurilor din domeniul sănătății și al educației, în vederea asigurării unui acces mai bun al populației la serviciile publice esențiale.

26.      Județul Neamț (cauza C‑260/14) și județul Bacău (cauza C‑261/14) au încheiat cu Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului, în calitate de autoritate de gestionare a Programului Operațional Regional, un contract de finanțare pentru realizarea a două operațiuni.

27.      În cadrul cauzei C‑260/14, contractul de finanțare vizează reabilitarea, extinderea și modernizarea unui centru școlar. Județul Neamț, beneficiarul finanțării, acționând ca autoritate contractantă, a inițiat o procedură de cerere de oferte în vederea atribuirii unui contract de achiziții publice de servicii de audit în valoare estimativă de 20 264,18 euro, procedură în urma căreia s‑a încheiat un contract de prestare de servicii de audit în valoare de 19 410,12 euro.

28.      Rezultă din elementele puse la dispoziția Curții că, în cadrul acestei proceduri, Județul Neamț a impus anumite condiții referitoare la capacitatea profesională a ofertanților, condiții pe care Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice le‑a considerat nelegale în raport cu dreptul național.

29.      Astfel, atribuirea contractului de achiziții în cauză a fost condiționată, pe de o parte, de prezentarea de către ofertant a unui contract încheiat în ultimii trei ani având același obiect cu contractul care făcea obiectul procedurii de achiziții publice în cauză și, pe de altă parte, de existența, în cadrul personalului ofertantului, a unui manager al sistemelor de management al calității în domeniul construcțiilor.

30.      Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a considerat că prima condiție contravenea principiului liberei concurențe, apreciind că orice operator economic trebuia să fie autorizat să participe la procedura de atribuire în domeniul specific al contractului, fără ca autoritatea contractantă, care acționa în calitate de autoritate beneficiară a finanțării în cauză, să utilizeze sursa de finanțare drept criteriu de eligibilitate. În ceea ce privește a doua condiție, ministerul în cauză a considerat că este lipsită de relevanță în raport cu natura contractului de achiziție. În aceste împrejurări, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a adoptat o corecție financiară în cuantum de 5 % din valoarea contractului în cauză.

31.      În cadrul cauzei C‑261/14, contractul de finanțare viza reabilitarea unui drum județean. Județul Bacău a inițiat o procedură de cerere de oferte în vederea atribuirii unui contract de achiziții publice de lucrări în valoare de 2 820 515 euro, procedură în urma căreia s‑a încheiat, la 17 septembrie 2009, un contract de executare de lucrări.

32.      Rezultă din elementele puse la dispoziția Curții că, în cadrul acestei proceduri, Județul Bacău a recurs la specificații tehnice inadecvate, care au fost, la rândul lor, considerate contrare legislației naționale. În aceste condiții, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a adoptat de asemenea o corecție financiară în cuantum de 5 % din valoarea contractului în cauză.

33.      Județul Neamț și Județul Bacău au formulat, în consecință, acțiuni împotriva acestor decizii de aplicare a unor corecții financiare. În cadrul acestor litigii, instanței de trimitere i se solicită să se pronunțe asupra existenței unei „abateri” în sensul Regulamentului nr. 2988/95, respectiv a unei „neregularități” în sensul Regulamentului nr. 1083/2006, și, după caz, asupra naturii corecțiilor financiare adoptate de autoritatea de gestionare.

34.      Având îndoieli în privința interpretării acestor regulamente, Curtea de Apel Bacău a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare(10):

„1)      Dacă nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale, a normelor privind atribuirea unui contract de achiziție publică având o valoare estimată sub valoarea prag prevăzută de articolul 7 litera (a) din Directiva 2004/18/CE[(11)], cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, constituie o «abatere» în sensul articolului 1 din Regulamentul nr. 2988/1995, respectiv o «neregularitate» în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006?

2)      În cazul în care răspunsul la prima întrebare este afirmativ, să se stabilească dacă articolul 98 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretat în sensul că corecțiile financiare ale statelor membre, în cazul în care acestea au fost aplicate cheltuielilor cofinanțate din fondurile structurale, pentru nerespectarea normelor în materia achizițiilor publice, sunt măsuri administrative în accepțiunea articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/1995 sau sunt sancțiuni administrative în accepțiunea articolului 5 alineatul (1) litera (c) din același regulament?

3)      În cazul în care răspunsul la a doua întrebare este în sensul că corecțiile financiare ale statelor membre sunt sancțiuni administrative, devine incident principiul aplicării retroactive a sancțiunii mai puțin severe prevăzut de articolul 2 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 2988/95?

4)      [În cazul în care răspunsul la a doua întrebare este în sensul că corecțiile financiare ale statelor membre sunt sancțiuni administrative(12)], pentru situația în care corecțiile financiare au fost aplicate cheltuielilor cofinanțate din fondurile structurale pentru nerespectarea normelor în materia achizițiilor publice, articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/1995 coroborat cu articolul 98 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 1083/2006, având în vedere principiile securității juridice și încrederii legitime, se opune ca un stat membru să aplice corecții financiare reglementate printr‑un act normativ intern intrat în vigoare ulterior momentului la care se pretinde că a avut loc încălcarea normelor în materia achizițiilor publice?”

35.      Părțile din litigiile principale, guvernele român, maghiar și olandez, precum și Comisia au depus observații scrise.

III – Analiza noastră

A –    Cu privire la prima întrebare, referitoare la calificarea drept „abatere”, respectiv „neregularitate” a încălcărilor în cauză

36.      Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale a legislației naționale, cu ocazia atribuirii unui contract de achiziții publice având ca obiect realizarea unei operațiuni cofinanțate din fondurile structurale, constituie o „abatere” în sensul articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95, respectiv o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006.

37.      Astfel, amintim că, potrivit articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95, „[c]onstituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate”.

38.      Definiția neregularității reținută de Regulamentul nr. 1083/2006 este cea rezultată din dispozițiile articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95. Termenii sunt aproape identici, întrucât, conform articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, „neregularitatea” desemnează „orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general”.

39.      Pentru a răspunde la întrebarea adresată de instanța de trimitere, trebuie mai întâi să se determine care dintre aceste două regulamente este aplicabil, în funcție de aspectul dacă definiția abaterii sau a neregularității reținută de legiuitorul Uniunii se integrează într‑un ansamblu de norme și de principii specifice materiei acoperite de regulamentul în cauză.

1.      Cu privire la regulamentul aplicabil

40.      Actele în cauză trebuie abordate din perspectiva normelor privind protecția intereselor financiare ale Uniunii sau a dispozițiilor generale privind fondurile structurale?

41.      Cu privire la acest aspect, există o jurisprudență consacrată a Curții.

42.      Actele în cauză trebuie interpretate în temeiul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, care constituie, spre deosebire de Regulamentul nr. 2988/95, o normă sectorială.

43.      Astfel, în Hotărârea Somvao(13), Curtea a avut grijă să facă trimitere la articolul 1 alineatul (1) și la al treilea-al cincilea considerent ale Regulamentului nr. 2988/95 pentru a concluziona că acest text introduce o reglementare generală privind controalele și sancțiunile menite să protejeze interesele financiare ale Uniunii împotriva abaterilor prin instituirea unui cadru legal comun tuturor domeniilor ce fac obiectul politicilor comunitare(14).

44.      Astfel, Regulamentul nr. 2988/95 stabilește o serie de principii care vor trebui respectate, în continuare, în cadrul elaborării normelor sectoriale. După cum reiese din cuprinsul articolului 2 alineatul (3), precum și din al treilea, al cincilea și al optulea considerent ale acestui regulament, în cadrul normelor sectoriale instituite de legiuitorul Uniunii în funcție de politicile comunitare respective se stabilesc normele de gestionare descentralizată a bugetului, regulile și principiile aplicabile sistemelor naționale de gestionare și de control, dispozițiile cu privire la abateri, precum și măsurile și sancțiunile administrative.

45.      Prin urmare, autoritățile naționale competente trebuie să se raporteze la dispozițiile sectoriale pentru a determina dacă un anumit comportament constituie o „abatere” și în temeiul acelorași dispoziții trebuie să procedeze, dacă este cazul, la recuperarea fondurilor folosite necorespunzător(15).

46.      Acesta este obiectul Regulamentului nr. 1083/2006.

47.      Astfel cum reiese din articolul 1 al patrulea paragraf din regulamentul menționat, acesta stabilește principiile aplicabile utilizării fondurilor structurale, în special normele de parteneriat, de programare și de evaluare, precizând obligațiile care le revin statelor membre în ceea ce privește controlul operațiunilor și instituind principiile aplicabile detectării și corectării neregularităților.

48.      Definiția noțiunii „abatere” prevăzută de articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95 a fost adaptată pentru motive de coerență și claritate juridică în ceea ce privește funcționarea principiilor proprii politicilor structurale(16).

49.      Având în vedere aceste elemente și în special jurisprudența constantă a Curții, aspectul dacă practicile care fac obiectul litigiilor principale constituie neregularități trebuie apreciat în raport cu dispozițiile articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, care, spre deosebire de Regulamentul nr. 2988/95, constituie un regulament sectorial.

50.      O interpretare diferită ar avea ca efect, în opinia noastră, lipsirea Regulamentului nr. 1083/2006 de efectul său util și ar aduce prejudicii utilizării corespunzătoare a fondurilor structurale.

51.      În acest stadiu, trebuie să se verifice dacă aceste practici pot să constituie „neregularități” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006.

2.      Conținutul noțiunii „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006

52.      Amintim că, potrivit articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, „neregularitatea” înseamnă orice încălcare a unei dispoziții a dreptului Uniunii care rezultă dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

53.      Prin urmare, legiuitorul Uniunii definește prin acești termeni împrejurările în care o încălcare a legislației aplicabile este susceptibilă să determine statele membre sau Comisia să procedeze la corecțiile financiare prevăzute la articolele 98-100 din Regulamentul nr. 1083/2006.

54.      În prezentele cauze, se pune întrebarea dacă actele în cauză care nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2004/18 sunt totuși susceptibile de a fi asociate unei încălcări a dreptului Uniunii.

55.      Este cert că acțiunile finanțate din bugetul Uniunii trebuie să fie derulate în deplină conformitate cu dreptul Uniunii.

56.      Principiul compatibilității cu dreptul Uniunii a unei operațiuni finanțate din fondurile structurale este un principiu fundamental care reglementează eligibilitatea operațiunii în cauză pentru o finanțare europeană.

57.      Acest principiu este enunțat de Regulamentul nr. 1083/2006 la articolul 9 alineatul (5), care este inclus în titlul I din acest regulament, intitulat „Obiective și norme generale de intervenție”. În conformitate cu această dispoziție, „[o]perațiunile finanțate din fonduri [structurale] sunt în conformitate cu dispozițiile tratatului și din actele adoptate în temeiul acestuia”.

58.      Principiul în cauză figurează și în considerentul (22) al regulamentului menționat. El este retranscris la articolul 11 din convenția tip de atribuire a unei subvenții din FEDR(17) și, în măsura în care constituie un element esențial al unei cereri de subvenție, în toate ghidurile de informare destinate promotorilor de proiecte(18), precum și în toate convențiile de finanțare încheiate cu beneficiarii fondurilor.

59.      În cadrul litigiilor principale, principiul compatibilității cu dreptul Uniunii a unei operațiuni finanțate din fondurile structurale figurează în ghidul redactat de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Locuințelor în ceea ce privește punerea în aplicare a axei prioritare nr. 3 a Programului Operațional Regional 2007-2013 și reiese din criteriile de eligibilitate pentru finanțare(19).

60.      În conformitate cu acest principiu, fiecare operațiune care face obiectul unei finanțări din fondurile structurale și, așadar, fiecare cheltuială aferentă trebuie să fie conforme cu legislația Uniunii și compatibile cu politicile și cu acțiunile legiuitorului Uniunii.

61.      Astfel, în cazul în care, în cadrul realizării unei operațiuni cofinanțate din fondurile structurale, beneficiarul acestei finanțări care acționează în calitate de autoritate contractantă nu respectă normele privind atribuirea contractelor de achiziții publice prevăzute de Directiva 2004/18 și pe care este ținut să le respecte, acest comportament poate să constituie o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, întrucât nu respectă o normă a dreptului Uniunii.

62.      Or, ce se întâmplă atunci când, în împrejurări precum cele în discuție în litigiile principale, valoarea contractelor se situează sub pragurile definite la articolul 7 din Directiva 2004/18(20), astfel încât atribuirea respectivelor contracte nu intră sub incidența normelor și a principiilor stabilite de acest text?

63.      Neglijențele, încălcările sau abuzurile de care s‑ar face vinovat beneficiarul subvenției din fondurile structurale pot să evite calificarea drept „neregularități” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 pentru motivul că aceste comportamente nu ar constitui încălcări ale unei dispoziții a dreptului Uniunii?

64.      Considerăm că răspunsul este negativ. Astfel de nerespectări trebuie să poată fi încadrate în conținutul noțiunii de neregularitate.

65.      În primul rând, deși este adevărat că, în cauzele principale, având în vedere valoarea contractelor, beneficiarii subvenției în calitatea lor de autoritate contractantă nu erau ținuți să respecte normele prevăzute de Directiva 2004/18, totuși, precum orice act al statului prin care se stabilesc condițiile pe care trebuie să le îndeplinească o prestare de activități economice, atribuirea acestor contracte trebuie să respecte principiile consacrate de Tratatul FUE și să fie supusă cerințelor care decurg de aici, astfel cum au fost precizate de jurisprudența Curții.

66.      În considerentul (2) al Directivei 2004/18, legiuitorul Uniunii a avut grijă să precizeze că, indiferent de valoarea contractelor încheiate în statele membre în numele statului, al colectivităților teritoriale și al altor organisme de drept public, procedura de atribuire trebuie să respecte principiile prevăzute de Tratatul FUE, în special principiul liberei circulații a mărfurilor, principiul libertății de stabilire și principiul libertății de a presta servicii, precum și principiile care decurg din acestea, precum egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoașterea reciprocă, proporționalitatea și transparența.

67.      Astfel cum a reamintit Curtea și în cadrul Hotărârii Impresa Edilux și SICEF(21), această obligație este aplicabilă în cazul atribuirii de contracte de achiziții publice care prezintă un „interes transfrontalier cert”(22), adică pot fi de interes pentru operatori economici cu sediul în alte state membre.

68.      Existența unui interes transfrontalier cert este determinată pe baza unor criterii obiective precum importanța economică a contractului, locul de executare a acestuia sau caracteristicile sale tehnice(23).

69.      În prezentele cauze, revine, așadar, instanței de trimitere sarcina să procedeze la o apreciere nuanțată a tuturor elementelor relevante de care dispune pentru a stabili dacă contractele în cauză prezintă un astfel de interes(24).

70.      În opinia noastră și având în vedere cele câteva elemente de care dispunem, este puțin probabil ca atribuirea contractului în cauză de către Județul Neamț (cauza C‑260/14) să fi prezentat interes pentru întreprinderi care au sediul în alte state membre, ținând seama de miza economică redusă a contractului și de locul de executare a acestuia. Astfel, localitatea Piatra Neamț (România) se află la o distanță de 433 km de frontiera bulgară și valoarea contractului se ridica la 19 410 euro.

71.      În schimb, punctul nostru de vedere este mai nuanțat în privința contractului atribuit de Județul Bacău (cauza C‑261/14). Astfel, deși localitatea Bacău este situată la circa 370 km de frontiera bulgară, nu este mai puțin adevărat că valoarea contractului se ridica la 2 820 515 euro. Or, această cifră nu este nicidecum neglijabilă. Prin urmare, nu este exclus ca anumite întreprinderi cu sediul în Bulgaria, în special, să își fi manifestat interesul.

72.      În ipoteza în care instanța de trimitere ar trebui să considere că unul sau celălalt dintre aceste contracte ar fi putut prezenta interes pentru anumite întreprinderi cu sediul în alte state membre, nerespectările în cauză pot, așadar, să constituie o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, întrucât constituie o încălcare a principiilor prevăzute de Tratatul FUE. Cu toate acestea, revine instanței de trimitere sarcina să verifice dacă aceste acte au adus într‑adevăr un prejudiciu bugetului general al Uniunii prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare.

73.      În al doilea rând, nu trebuie să se ignore faptul că, indiferent de natura încălcării, nelegalitatea este comisă în cadrul unei operațiuni care beneficiază de o finanțare europeană. Or, având în vedere această finanțare, atât operațiunea, cât și ansamblul normelor din dreptul național care i se aplică trebuie să intre în mod necesar în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii.

74.      În consecință, considerăm că criteriul derivat din încălcarea dreptului Uniunii trebuie să fie interpretat în sens larg, astfel încât să includă încălcările dreptului Uniunii stricto sensu, precum și nerespectările dispozițiilor legislative naționale de punere în aplicare a dreptul Uniunii.

75.      De altfel, obiectivele și economia Regulamentului nr. 1083/2006 pledează în favoarea unei astfel de interpretări.

76.      Întrucât angajează finanțele Uniunii, FEDR se întemeiază, în primul rând, pe principiul bunei gestiuni financiare, care prevede utilizarea creditelor bugetare în conformitate cu principiile economiei, eficienței și eficacității.

77.      Acest principiu, aplicabil tuturor domeniilor bugetare administrate prin gestionare partajată, este consacrat la articolul 317 TFUE(25) și este recunoscut de o jurisprudență constantă(26). Este unul dintre principiile de bază pe care se întemeiază Regulamentul nr. 2988/95, iar domeniul său de aplicare a fost definit în capitolul 7 din titlul II din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene(27), în special la articolul 27 din acesta.

78.      În conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, normele stabilite în cadrul Regulamentului nr. 1083/2006 au drept obiectiv să garanteze că fondurile structurale sunt utilizate eficient și regulamentar, astfel încât, pe de o parte, să protejeze interesele financiare ale Uniunii și, pe de altă parte, să asigure punerea în aplicare eficientă a programelor operaționale(28).

79.      Or, un astfel de obiectiv nu poate fi atins decât dacă subvențiile acordate din fondurile structurale au drept obiect acte și cheltuieli a căror legalitate nu poate fi contestată nici în raport cu dreptul Uniunii, nici în raport cu dreptul național. Astfel, numai prin respectarea acestei condiții se poate garanta eficacitatea acțiunii fondurilor structurale, evitându‑se ca acestea să finanțeze operațiuni frauduloase, care constituie uneori acte de favoritism sau de corupție.

80.      Astfel, în cadrul procedurilor de cerere de ofertă în cauză, nu putem exclude posibilitatea ca, prin aplicarea unor criterii de selecție atât de restrictive, care încalcă dispozițiile naționale privind achizițiile publice, beneficiarii subvenției care acționau în calitate de autoritate contractantă să nu fi avut intenția de a exclude anumiți ofertanți din procedura de atribuire sau, dimpotrivă, de a‑l favoriza pe unul dintre aceștia. Cu siguranță, aceste criterii au împiedicat – dacă nu chiar au descurajat – anumiți operatori economici să depună oferte pentru contractele în cauză și, în consecință, au redus în mod semnificativ numărul de operatori economici în măsură să realizeze contractele. În astfel de situații, deosebit de frecvente în ceea ce privește atribuirea contractelor de achiziții publice(29), criteriile de selecție în cauză sunt susceptibile să ofere un avantaj necuvenit unei întreprinderi anume, ceea ce contravine însuși scopului finanțării europene. În aceste împrejurări, nerespectarea legislației naționale constituie un act care poate afecta interesele financiare ale Uniunii în același mod în care un act încalcă normele dreptului Uniunii. Or, la punctul 45 din Hotărârea Baltlanta(30), Curtea a avut grijă să precizeze că bugetul general al Uniunii trebuie să fie protejat împotriva „oricărei acțiuni sau a oricărei omisiuni care i‑ar putea cauza vreun prejudiciu”. Singura diferență ar consta, eventual, în gravitatea încălcării, în importanța implicațiilor financiare care decurg din aceasta și în cuantumul corecției financiare care urmează să fie adoptată.

81.      În orice caz și în conformitate cu principiul fraus omnia corrumpit, încălcarea legislației naționale atrage după sine ineligibilitatea operațiunii în cauză pentru finanțare europeană.

82.      În vederea protecției intereselor financiare ale Uniunii împotriva oricărei fraude și pentru a garanta realizarea deplină a obiectivelor urmărite de legiuitorul Uniunii în cadrul intervențiilor din fondurile structurale, încălcările legislației naționale săvârșite în cadrul unei operațiuni care beneficiază de o cofinanțare trebuie să fie sancționate în același mod în care se sancționează încălcarea normelor de drept al Uniunii și, în consecință, să poată fi calificate drept „neregularități” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006.

83.      De altfel, în lumina acestor obiective a declarat Curtea, la punctul 48 din Hotărârea Baltlanta (C‑410/13, EU:C:2014:2134), că noțiunea „neregularitate” se referă la „utilizarea nelegală a fondurilor Uniunii”. Or, utilizarea nelegală a fondurilor Uniunii poate decurge nu doar dintr‑o nerespectare a normelor de drept al Uniunii, ci și dintr‑o încălcare a dispozițiilor de drept național.

84.      O interpretare largă și dinamică a criteriului derivat din încălcarea unei dispoziții de drept al Uniunii se impune și în ceea ce privește economia Regulamentului nr. 1083/2006 și în special sistemele naționale de gestionare și de control instituite de acesta.

85.      Pentru a se asigura că fondurile structurale sunt utilizate în mod eficient și regulamentar, statele membre sunt ținute, în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare(31), să instituie sisteme performante de gestionare și de control în măsură să garanteze că beneficiarul fondurilor și‑a îndeplinit obligațiile care îi dau dreptul să obțină asistența financiară prevăzută în conformitate cu dreptul Uniunii și cu dreptul național aplicabil(32).

86.      Astfel, articolul 60 literele (a) și (b) din Regulamentul nr. 1083/2006 precizează că autoritatea de gestionare este însărcinată, în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, pe de o parte, să se asigure că operațiunile sunt „conforme, pe toată durata execuției lor, cu normele comunitare și interne aplicabile” și, pe de altă parte, să controleze dacă toate cheltuielile declarate de beneficiari sunt „în conformitate cu normele comunitare și interne”.

87.      În același mod, articolul 61 litera (b) punctul (ii) din acest regulament precizează că autoritatea de certificare a unui program operațional este însărcinată să certifice că toate „cheltuielile declarate sunt conforme cu normele comunitare și interne aplicabile și au fost suportate pentru operațiunile selecționate pentru finanțare în conformitate cu criteriile aplicabile programului și [cu normele] comunitare și interne aplicabile”.

88.      Aceleași obligații revin autorității de audit conform articolului 62 alineatul (1) din regulamentul în cauză coroborat cu articolul 16 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1828/2006.

89.      Prin urmare, statele membre sunt ținute să retragă integral sau parțial finanțarea europeană dacă se constată nerespectări în aplicarea reglementării Uniunii sau a legislației naționale, compatibilitatea operațiunii cu dispozițiile comunitare și interne aplicabile reprezentând o condiție de eligibilitate a operațiunii pentru finanțare.

90.      Corecțiile financiare pe care statele membre sunt ținute să le adopte conform articolului 98 din Regulamentul nr. 1083/2006 vizează, de altfel, să „restabilească o situație în care cheltuielile care fac obiectul unei cereri de cofinanțare din fondurile structurale sunt în totalitate legale și regulamentare, în conformitate cu normele și reglementările aplicabile la nivel național și la nivelul Uniunii”(33).

91.      Astfel cum constatăm, controalele care cad în sarcina statelor membre au, prin urmare, drept obiectiv garantarea legalității și a regularității tuturor operațiunilor(34) nu doar în raport cu dreptul Uniunii, ci și cu dreptul național, în ceea ce privește toate aspectele acestora, fie ele administrative, financiare, tehnice sau fizice(35).

92.      În acest context, considerăm că limitarea conținutului noțiunii „neregularitate” la încălcările „dreptului Uniunii” stricto sensu este contradictorie și riscă, pe de altă parte, să lipsească de efectul lor util procedurile de control prevăzute de Regulamentul nr. 1083/2006.

93.      În plus, o astfel de interpretare ni se pare artificială. Astfel, toate elementele pe care le‑am expus anterior converg în a demonstra că actul cofinanțării participă la o operațiune unică și indivizibilă a cărei legalitate nu poate fi apreciată decât ca un tot unitar, adică din perspectiva normelor de drept al Uniunii „și” a legislației naționale aplicabile. Dacă operațiunea a fost realizată sau cheltuiala a fost angajată cu încălcarea normelor dreptului național, aceasta nu mai este eligibilă pentru finanțare din FEDR. Respectarea normelor comunitare și naționale participă la realizarea aceluiași obiectiv. Prin urmare, ar fi lipsit de sens să se facă o distincție între nerespectările care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii și cele comise în raport cu dreptul național.

94.      Aceste elemente derivate din însăși economia Regulamentului nr. 1083/2006 susțin interpretarea largă a criteriului de încălcare a dreptului Uniunii, în sensul unei încălcări nu doar a dreptului Uniunii, ci și a dispozițiilor din dreptul național care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii.

95.      În definitiv, o astfel de interpretare nu face decât să anticipeze modificările introduse de legiuitorul Uniunii prin Regulamentul nr. 1303/2013, în special în cadrul definiției noțiunii „neregulă”.

96.      Acest regulament, reamintim, abrogă Regulamentul nr. 1083/2006 cu efect de la 1 ianuarie 2014.

97.      Potrivit articolului 2 punctul 36 din Regulamentul nr. 1303/2013, noțiunea „neregulă” desemnează „orice încălcare a dreptului Uniunii sau a dreptului național în legătură cu aplicarea sa”(36).

98.      Principiul compatibilității operațiunii stabilit la articolul 6 din acest regulament, intitulat „Conformitatea cu dreptul Uniunii și legislația națională”, prevede în prezent că operațiunile sprijinite de fondurile structurale trebuie să fie „conforme cu dreptul Uniunii și cu legislația națională care vizează punerea sa în aplicare”(37).

99.      În plus, autoritățile de gestionare și de control sunt, de acum, însărcinate să verifice, conform articolului 125 alineatul (4) litera (a) din acest regulament, furnizarea de produse și de servicii cofinanțate și faptul că cheltuielile aferente sunt în conformitate cu legislația aplicabilă a Uniunii și cu legislația națională care vizează punerea sa în aplicare.

100. Or, „legislația națională care vizează punerea […] în aplicare a [dreptului Uniunii]” este constituită din ansamblul normelor din ordinea juridică internă care vizează punerea în aplicare a legislației Uniunii. Această expresie desemnează nu doar legislația națională rezultată din transpunerea dreptului Uniunii, ci și ansamblul normelor destinate punerii în aplicare a dreptul Uniunii la nivel național, precum normele naționale care reglementează eligibilitatea cheltuielilor pentru finanțare europeană.

101. Având în vedere ansamblul acestor elemente, considerăm, în consecință, că nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale, a normelor naționale privind atribuirea contractelor de achiziții publice, cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, poate să constituie o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, în măsura în care acest act are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare.

B –    Cu privire la a doua întrebare, referitoare la natura corecțiilor financiare

102. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere ridică problema naturii corecțiilor financiare pe care statele membre sunt ținute să le adopte în temeiul articolului 98 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 1083/2006.

103. Potrivit acestei dispoziții, „[s]tatele membre procedează la corecțiile financiare necesare pentru neregularitățile individuale sau sistemice constatate în operațiunile sau în programele operaționale. Corecțiile la care procedează statele membre constau în anularea totală sau parțială a participării publice pentru programul operațional. Statele membre țin seama de natura și de gravitatea neregularităților și a pierderii financiare care rezultă pentru fonduri”.

104. Instanța de trimitere solicită, în special, să se stabilească dacă aceste corecții constituie o „măsură administrativă” în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95 sau o „sancțiune administrativă” în sensul articolului 5 litera (c) din acest regulament.

105. Curtea a precizat deja în repetate rânduri că „[o]bligația [de a restitui un avantaj primit în mod nejustificat printr‑o practică nelegală] nu constituie o sancțiune, ci este simpla consecință a constatării că nu au fost respectate condițiile necesare pentru obținerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii, făcând ca avantajul primit să fie nedatorat”(38).

106. Nu identificăm niciun motiv pentru a ne îndepărta de această jurisprudență.

107. Prin urmare, vom propune Curții să declare că articolul 98 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretat în sensul că orice corecție financiară pe care statele membre sunt ținute să o adopte în cazul constatării unei neregularități care afectează operațiunea cofinanțată constituie o „măsură administrativă” în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95.

108. Având în vedere răspunsul propus, nu este necesar să se răspundă la a treia și la a patra întrebare adresate de instanța de trimitere. Prin urmare, astfel cum reiese din modul de redactare a întrebărilor și din motivarea deciziilor de trimitere, Curtea de Apel Bacău a adresat întrebările în cauză în ipoteza în care Curtea ar considera că o corecție financiară adoptată de statele membre în temeiul articolului 98 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 1083/2006 constituie o „sancțiune administrativă” în sensul articolului 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95.

IV – Concluzie

109. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Curtea de Apel Bacău după cum urmează:

„1)      Nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale, a normelor naționale privind atribuirea contractelor de achiziție publică, cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, poate să constituie o «neregularitate» în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, în măsura în care acest act are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare.

2)      Articolul 98 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretat în sensul că corecțiile financiare pe care statele membre sunt ținute să le adopte în cazul constatării unei neregularități care afectează operațiunea cofinanțată constituie «măsuri administrative» în sensul articolului 4 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene.”


1 – Limba originală: franceza.


2 – Regulamentul Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (JO L 312, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 1, p. 166).


3 – Regulamentul Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 (JO L 210, p. 25, Ediție specială, 14/vol. 2, p. 64).


4 – Un „program operațional” este, în sensul articolului 2 punctul 1 din Regulamentul nr. 1083/2006, „un document prezentat de un stat membru și adoptat de Comisie care definește o strategie de dezvoltare în conformitate cu un ansamblu coerent de priorități, pentru a cărui realizare se face apel la un fond sau în cadrul obiectivului de convergență, la Fondul de coeziune și la FEDER”.


5 – Regulamentul Consiliului din 21 iunie 1999 de stabilire a dispozițiilor generale privind fondurile structurale (JO L 161, p. 1).


6 – Regulamentul Comisiei din 8 decembrie 2006 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind Fondul European de Dezvoltare Regională (JO L 371, p. 1, Ediție specială, 14/vol. 3, p. 17, și rectificarea publicată în JO 2007, L 45, p. 3), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 846/2009 al Comisiei din 1 septembrie 2009 (JO L 250, p. 1, denumit în continuare „Regulamentul nr. 1828/2006”).


7 – Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului (JO L 347, p. 320).


8 – Informațiile privind programul în cauză sunt incluse în dosarul național și sunt disponibile pe site‑ul internet al Comisiei (http://ec.europa.eu/regional_policy/fr/atlas/programmes/2007-2013/romania/operational‑programme‑regional‑operational‑programme?countryCode=RO&regionId= 389) și, în limba română, la adresa de internet: http://www.inforegio.ro/en/regio-2007-2014-en/documente-de-programare.html


9 – A se vedea în special documentul Consiliului Județean Neamț intitulat „Achiziție publică de servicii – Achiziționarea serviciilor de audit în cadrul proiectului: «Reabilitarea, extinderea și modernizarea Centrului Școlar pentru Educație Incluzivă Roman»”, mai 2011, punctul 1.1. Acest document este inclus în dosarul național. A se vedea de asemenea, în ceea ce privește punerea în aplicare a axei prioritare nr. 3 a Programului Operațional Regional 2007-2013, secțiunea I.4 din Ghidul solicitantului, disponibil în limba română la adresa de internet http://www.inforegio.ro/ro/axa-3.html, la linkul „Domeniul major de intervenție 3.1”.


10 –      Cu excepția primei întrebări, formulată doar în cadrul cauzei C‑260/14, instanța de trimitere adresează întrebări identice în cele două cauze.


11 –      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116).


12 –      Semnalăm că, deși această mențiune lipsește din cuprinsul celei de a patra întrebări formulate în cadrul cauzei C‑260/14, ea figurează în mod explicit în cuprinsul aceleiași întrebări formulate în cadrul cauzei C‑261/14. Pe de altă parte, această mențiune este pe deplin coerentă cu fondul întrebării.


13 – C‑599/13, EU:C:2014:2462.


14 – Punctele 32 și 33, precum și jurisprudența citată.


15 – Punctul 37 și jurisprudența citată.


16 – A se vedea, în această privință, nota de subsol 1 din documentul Comisiei intitulat „Orientări pentru determinarea corecțiilor financiare care trebuie aplicate cheltuielilor cofinanțate din fondurile structurale și fondurile de coeziune în cazul nerespectării normelor în materie de contracte de achiziții publice” (COCOF 07/0037/03).


17 – Articolul 11 din această convenție evocă neregularitățile care pot conduce la o restituire parțială sau totală a subvenției în urma controlului și printre acestea figurează încălcarea obligațiilor europene.


18 – A se vedea, în special, ghidul de informare inclus în dosarul unei cereri pentru subvenție din FEDR disponibil pe site‑ul internet al regiunii Centre (Franța), la următoarea adresă: http://www.europe‑centre.eu/fr/53/PO_FEDER_Centre.html


19 – A se vedea al doilea document care figurează la nota de subsol 9, secțiunea I.5, la criterii de eligibilitate (Cheltuieli eligibile), p. 8, și secțiunea II, p. 13. A se vedea, de asemenea, adresa de internet menționată la nota de subsol 8 (p. 155 din document).


20 – În temeiul articolului 7 literele (a) și (c) din directiva în cauză, aceasta se aplică, pe de o parte, contractelor de achiziții publice de bunuri și de servicii a căror valoare estimată, fără taxa pe valoarea adăugată (TVA), este egală sau mai mare de 162 000 de euro și, pe de altă parte, contractelor de achiziții publice de lucrări a căror valoare estimată, fără TVA, este egală sau mai mare de 6 242 000 de euro.


21 – C‑425/14, EU:C:2015:721.


22 – Punctul 21 și jurisprudența citată. Această jurisprudență este evocată de Comisie la punctul 1.3 din Comunicarea interpretativă privind legislația comunitară aplicabilă procedurilor de atribuire a contractelor nesupuse sau parțial supuse dispozițiilor directivelor privind achizițiile publice (JO 2006, C 179, p. 2), precum și la p. 11 din Orientările pentru determinarea corecțiilor financiare care trebuie aplicate cheltuielilor cofinanțate din fondurile structurale și fondurile de coeziune în cazul nerespectării normelor în materie de contracte de achiziții publice, sus‑menționate.


23 – Hotărârile Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce și alții (C‑159/11, EU:C:2012:817, punctul 23 și jurisprudența citată), precum și Belgacom (C‑221/12, EU:C:2013:736, punctul 29 și jurisprudența citată).


24 – Hotărârea Belgacom (C‑221/12, EU:C:2013:736, punctul 30 și jurisprudența citată).


25 – Conform articolului 317 primul paragraf TFUE, „Comisia, în cooperare cu statele membre, execută bugetul, în conformitate cu dispozițiile regulamentelor adoptate pentru punerea în aplicare a articolului 322, pe propria răspundere și în limita creditelor alocate, în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare. Statele membre cooperează cu Comisia astfel încât creditele să fie folosite în conformitate cu principiile bunei gestiuni financiare”.


26 – A se vedea în special Hotărârea Irlanda/Comisia (C‑199/03, EU:C:2005:548, punctul 25).


27 – JO L 248, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 198. Regulament astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1995/2006 al Consiliului din 13 decembrie 2006 (JO L 390, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 7, p. 137), denumit în continuare „Regulamentul nr. 1605/2002”.


28 – A se vedea în special considerentele (61) și (66) ale acestui regulament.


29 –      A se vedea raportul întocmit de Curtea de Conturi a Uniunii Europene, intitulat „Utilizarea optimă a fondurilor UE: o analiză panoramică a riscurilor pentru gestiunea financiară a bugetului UE”, Oficiul pentru publicații al Uniunii Europene, 2014, în mod special p. 100, punctul 14.


30 – C‑410/13, EU:C:2014:2134. În cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre, Curtea trebuia să interpreteze noțiunea „neregularitate” în sensul articolului 38 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul nr. 1260/1999, care vizează controlul financiar pe care trebuie să îl instituie statele membre asupra intervențiilor din fondurile structurale (normele stabilite la această dispoziție figurează acum la articolele 60 și 61 din Regulamentul nr. 1083/2006).


31 – A se vedea Hotărârea Italia/Comisia (T‑308/05, EU:T:2007:382, punctul 109).


32 – A se vedea în această privință Hotărârea Baltlanta (C‑410/13, EU:C:2014:2134), în care Curtea a făcut trimitere explicită la articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 438/2001 al Comisiei din 2 martie 2001 de stabilire a normelor detaliate de aplicare a Regulamentului nr. 1260/1999 privind sistemele de gestionare și control pentru asistența acordată prin Fondurile Structurale (JO L 63, p. 21, Ediție specială, 14/vol. 1, p. 39). Acest articol 4 preciza în mod foarte clar că sistemele de gestionare și de control aferente punerii în aplicare a unui program operațional trebuiau să includă proceduri prin care să se garanteze că serviciile cofinanțate respectă legislația internă și comunitară în vigoare privind, în special, eligibilitatea cheltuielilor subvenționate din fondurile structurale în cadrul asistenței în cauză și normele privind achizițiile publice. Întrucât Regulamentele nr. 1260/1999 și 438/2001 au fost abrogate prin Regulamentul nr. 1083/2006, aceste norme figurează acum la articolele 60 și 61 din acest din urmă regulament.


33 – A se vedea considerentul (3) al Deciziei Comisiei din 19 octombrie 2011 de aprobare a Orientărilor privind principiile, criteriile și baremele indicative pentru calcularea corecțiilor financiare aplicate de Comisie conform articolelor 99 și 100 din Regulamentul nr. 1083/2006 [C(2011) 7321 final]. A se vedea de asemenea p. 2 din Orientările privind principiile, criteriile și baremele indicative aplicabile de serviciile Comisiei pentru determinarea corecțiilor financiare conform articolului 39 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1260/99 [C(2001) 476].


34 – A se vedea considerentul (66) al Regulamentului nr. 1083/2006. A se vedea de asemenea articolul 28a alineatul (2) litera (d) și articolul 53b alineatul (2) din Regulamentul nr. 1605/2002 [articolul 59 alineatul (2) din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului nr. 1605/2002 (JO L 298, p. 1)], precum și Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu intitulată „Responsabilitățile respective ale statelor membre și ale Comisiei în gestionarea partajată a fondurilor structurale și a Fondului de coeziune – situația actuală și perspective pentru noua perioadă de programare de după 2006” [COM(2004) 580 final].


35 – Articolul 13 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1828/2006.


36 – Sublinierea noastră.


37Idem.


38 – A se vedea Hotărârea Somvao (C‑599/13, EU:C:2014:2462, punctul 36 și jurisprudența citată).

Sursa: C.J.U.E.

 

[C.J.U.E.]: Cauza Manea. Neutralitatea taxei percepute de un stat membru asupra autovehiculelor cu ocazia primei înmatriculări sau a primei transcrieri a dreptului de proprietate.

HOTĂRÂREA CURȚII (Marea Cameră)

14 aprilie 2015

„Trimitere preliminară – Impozite interne – Articolul 110 TFUE – Taxă percepută de un stat membru asupra autovehiculelor cu ocazia primei înmatriculări sau a primei transcrieri a dreptului de proprietate – Neutralitate între autovehiculele rulate provenite din alte state membre și autovehiculele similare disponibile pe piața națională”

În cauza C‑76/14,

având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Curtea de Apel Braşov (România), prin decizia din 29 ianuarie 2014, primită de Curte la 12 februarie 2014, în procedura

Mihai Manea

împotriva

Instituției Prefectului – Județul Brașov – Serviciul public comunitar regim de permise de conducere și înmatriculare a vehiculelor,

CURTEA (Marea Cameră),

compusă din domnul V. Skouris, preşedinte, domnul K. Lenaerts, vicepreședinte, domnii M. Ilešič (raportor), L. Bay Larsen, T. von Danwitz și J.‑C. Bonichot, preşedinţi de cameră, domnii A. Arabadjiev, M. Safjan și D. Šváby, doamnele M. Berger și A. Prechal și domnii E. Jarašiūnas și C. G. Fernlund, judecători,

avocat general: domnul M. Szpunar,

grefier: domnul A. Calot Escobar,

având în vedere procedura scrisă,

luând în considerare observațiile prezentate:

–        pentru domnul Manea, de R. Cătălin, avocat;

–        pentru guvernul român, de R. H. Radu, în calitate de agent, precum și de V. Angelescu și de D. M. Bulancea, în calitate de consilieri;

–        pentru Comisia Europeană, de R. Lyal și de G.‑D. Bălan, în calitate de agenți,

după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 10 februarie 2015,

pronunță prezenta

Hotărâre

1        Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 110 TFUE.

2        Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între domnul Manea, pe de o parte, și Instituția Prefectului – Județul Brașov – Serviciul public comunitar regim de permise de conducere și înmatriculare a vehiculelor, pe de altă parte, cu privire la o taxă pe care domnul Manea a trebuit să o plătească pentru a înmatricula în România un autovehicul rulat provenit dintr‑un alt stat membru.

 Cadrul juridic

 Dreptul Uniunii

3        „Normele europene de emisii” stabilesc limitele permise ale emisiilor de gaze de evacuare pentru autovehiculele noi comercializate în statele membre ale Uniunii Europene. Prima dintre aceste norme (denumită în general „norma Euro 1”) a fost introdusă prin Directiva 91/441/CEE a Consiliului din 26 iunie 1991 de modificare a Directivei 70/220/CEE privind apropierea legislațiilor statelor membre referitoare la măsurile preconizate împotriva poluării aerului cu emisiile poluante provenite de la autovehicule (JO L 242, p. 1, Ediție specială, 13/vol. 10, p. 135), care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1992. De atunci, normele în materie au fost înăsprite progresiv în vederea îmbunătățirii calității aerului în Uniune.

4        Directiva 2007/46/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 5 septembrie 2007 de stabilire a unui cadru pentru omologarea autovehiculelor și remorcilor acestora, precum și a sistemelor, componentelor și unităților tehnice separate destinate vehiculelor respective (Directivă‑cadru) (JO L 263, p. 1) distinge vehiculele din categoria M, care cuprinde „[autovehiculele] cu cel puțin patru roți, […] pentru transportul pasagerilor”, de cele din categoria N, care cuprinde „[autovehiculele] cu cel puțin patru roți, […] pentru transportul mărfurilor”. Aceste categorii cuprind subdiviziuni în funcție de numărul de locuri și de masa maximă (categoria M) sau numai în funcție de masa maximă (categoria N).

 Dreptul românesc

5        Legea nr. 343/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal din 17 iulie 2006 (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 662 din 1 august 2006) a introdus în Codul fiscal o taxă specială pentru autovehicule, aplicabilă începând de la 1 ianuarie 2007, datorată cu ocazia primei înmatriculări a autovehiculului în România (denumită în continuare „taxa specială”).

6        Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 50/2008 din 21 aprilie 2008 pentru instituirea taxei pe poluare pentru autovehicule (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 327 din 25 aprilie 2008, denumită în continuare „OUG nr. 50/2008”), aplicabilă începând de la 1 iulie 2008, instituia o taxă pe poluare pentru autovehiculele din categoriile M1-M3 și N1-N3. Obligația de plată a acestei taxe lua naștere printre altele cu ocazia primei înmatriculări a unui astfel de autovehicul în România.

7        OUG nr. 50/2008 a fost modificată de mai multe ori înainte de a fi abrogată prin Legea nr. 9/2012 privind taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule din 6 ianuarie 2012 (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 17 din 10 ianuarie 2012), care a intrat în vigoare la 13 ianuarie 2012.

8        Ca și OUG nr. 50/2008, Legea nr. 9/2012 instituia o taxă pe poluare pentru autovehiculele din categoriile M1-M3 și N1-N3.

9        În temeiul articolului 4 alineatul (1) din Legea nr. 9/2012, obligația de a plăti această taxă lua naștere printre altele la prima înmatriculare a unui autovehicul în România.

10      În temeiul articolului 4 alineatul (2) din această lege, obligația de a plăti taxa menționată lua naștere, în anumite condiții, și cu ocazia primei transcrieri a dreptului de proprietate, în România, asupra unui autovehicul rulat. Această dispoziție avea următorul cuprins:

„Obligația de plată a taxei intervine și cu ocazia primei transcrieri a dreptului de proprietate, în România, asupra unui autovehicul rulat și pentru care nu a fost achitată taxa specială pentru autoturisme și autovehicule, conform Legii nr. 571/2003, cu modificările și completările ulterioare, sau taxa pe poluare pentru autovehicule și care nu face parte din categoria autovehiculelor exceptate sau scutite de la plata acestor taxe, potrivit reglementărilor legale în vigoare la momentul înmatriculării.”

11      Noțiunea „prima transcriere a dreptului de proprietate” privea, după cum preciza articolul 2 litera i) din Legea nr. 9/2012, „primul transfer al dreptului de proprietate asupra autovehiculului rulat, realizat după intrarea în vigoare a prezentei legi”.

12      Totuși, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2012 pentru suspendarea aplicării unor dispoziții ale Legii nr. 9/2012 privind taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule, precum și pentru restituirea taxei achitate în conformitate cu prevederile articolului 4 alineatul (2) din lege din 30 ianuarie 2012 (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 31 ianuarie 2012, denumită în continuare „OUG nr. 1/2012”), intrată în vigoare la 31 ianuarie 2012, a suspendat aplicarea articolului 4 alineatul (2) din Legea nr. 9/2012 până la 1 ianuarie 2013. OUG nr. 1/2012 prevedea, pe de altă parte, că contribuabilii care au achitat această taxă în conformitate cu articolul 4 alineatul (2) menționat în perioada cuprinsa între data intrării în vigoare a Legii nr. 9/2012 și cea a intrării în vigoare a OUG nr. 1/2012 pot solicita restituirea acesteia.

13      Articolul 6 din Legea nr. 9/2012 prevedea următoarele:

„(1)      Suma de plată reprezentând taxa se calculează pe baza elementelor prevăzute în anexele nr. 1-5, după cum urmează:

a)       pentru autovehiculele din categoria M1, cărora le corespund normele de poluare Euro 3, Euro 4, Euro 5 sau Euro 6:

1.      pentru autovehiculele cărora le corespund normele de poluare Euro 5, Euro 4 sau Euro 3, taxa se calculează pe baza emisiilor de dioxid de carbon (CO2) și a taxei pentru emisiile poluante exprimate în euro/1 gram CO2, prevăzute la anexa nr. 1, și a normei de poluare și a taxei pentru emisiile poluante exprimate în euro/1 cm3, prevăzute la anexa nr. 2, și a cotei de reducere a taxei, prevăzută în coloana nr. 2 din anexa nr. 4, după formula:

Suma de plată = [(A × B × 30 %) + (C × D × 70 %)] × (100 – E) %

unde:

A = valoarea combinată a emisiilor de CO2, exprimată în grame/km;

B = taxa pentru emisiile poluante, exprimată în euro/1 gram CO2, prevăzută în coloana nr. 3 din anexa nr. 1;

C = cilindree (capacitatea cilindrică);

D = taxa pentru emisiile poluante pe cilindree, prevăzută în coloana nr. 3 din anexa nr. 2;

E = cota de reducere a taxei, prevăzută în coloana nr. 2 din anexa nr. 4;

2.      pentru autovehiculele cărora le corespunde norma de poluare Euro 6, taxa se va determina pe baza formulei prevăzute la punctul 1, odată cu intrarea în vigoare a normei Euro 6 pentru înmatricularea, vânzarea și introducerea în circulație a vehiculelor noi […];

b)       pentru autovehiculele din categoria M1 cărora le corespund normele de poluare non‑Euro, Euro 1 sau Euro 2 și pentru care nu este specificată valoarea combinată a emisiilor de CO2, după formula:

Suma de plată = (C × D × (100 – E))/100;

unde:

C = cilindree (capacitatea cilindrică);

D = taxa pentru emisiile poluante pe cilindree, prevăzută în coloana nr. 3 din anexa nr. 2;

E = cota de reducere a taxei, prevăzută în coloana nr. 2 din anexa nr. 4;

[…].

(3)      Cota de reducere a taxei […] este stabilită în funcție de vechimea autovehiculului.

(4)      Cu ocazia calculului taxei pot fi acordate reduceri suplimentare față de cota de reducere prevăzută în anexa nr. 4, în funcție de abaterile de la situația standard a elementului/elementelor care a/au stat la baza stabilirii cotei fixe, dacă persoana care solicită înmatricularea sau, după caz, prima transcriere a dreptului de proprietate asupra unui autovehicul rulat declară pe propria răspundere că rulajul mediu anual real al autovehiculului în cauză este mai mare decât rulajul mediu anual considerat standard pentru categoria respectivă de autovehicule, potrivit [N]ormelor metodologice de aplicare a [Legii nr. 9/2012 privind taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule, Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 29 din 13 ianuarie 2012, denumite în continuare «normele metodologice»]. În acest caz, calculul taxei se face pe baza cotei de reducere rezultate din cota prevăzută în anexa nr. 4, majorată cu cota de reducere suplimentară prevăzută în anexa nr. 5. Atunci când noua cotă de reducere este mai mare de 90 %, se aplică cota de reducere de 90 %.

(5)      Suma reprezentând taxa ce urmează a fi plătită, calculată potrivit prevederilor alineatului (1), poate fi ajustată și atunci când persoana care solicită înmatricularea sau, după caz, prima transcriere a dreptului de proprietate asupra unui autovehicul rulat face dovada, pe baza expertizei tehnice efectuate de Regia Autonomă «Registrul Auto Român», că deprecierea autovehiculului rulat este mai mare, potrivit [normelor metodologice].

(6)      Vechimea autovehiculului se calculează în funcție de data primei înmatriculări a acestuia.

(7)      Atunci când persoana care solicită înmatricularea sau prima transcriere a dreptului de proprietate asupra autovehiculului nu poate face dovada datei înmatriculării autovehiculului, taxa se calculează în funcție de anul fabricației.”

14      Potrivit articolului 9 din Legea nr. 9/2012:

„(1)      Suma reprezentând taxa poate fi contestată atunci când persoana care urmează să înmatriculeze sau să transcrie dreptul de proprietate asupra unui autovehicul rulat poate face dovada că autovehiculul său s‑a depreciat într‑o măsură mai mare decât cea indicată de grila prevăzută în anexa nr. 4.

(2)      Evaluarea nivelului de depreciere se va face pe baza elementelor avute în vedere la stabilirea cotei de reducere prevăzute la articolul 6 alineatul (4).

(3)      În caz de contestare, caracteristicile autovehiculului rulat prevăzute la alineatul (2) se stabilesc, la cererea contribuabilului, prin expertiză tehnică efectuată contra cost de Regia Autonomă «Registrul Auto Român», pe baza procedurii prevăzute de [normele metodologice].

(4)      Tariful privind efectuarea expertizei tehnice se stabilește de Regia Autonomă «Registrul Auto Român» în funcție de operațiunile aferente expertizei tehnice și nu poate depăși costul acestora.

(5)      Rezultatul expertizei tehnice se consemnează într‑un document eliberat de Regia Autonomă «Registrul Auto Român», care cuprinde informațiile corespunzătoare fiecăruia dintre elementele prevăzute la alineatul (2) și cota de reducere care decurge din acestea.

(6)      Documentul privind rezultatul expertizei tehnice eliberat de Regia Autonomă «Registrul Auto Român» se prezintă de către plătitorul taxei organului fiscal competent.

(7)      La primirea documentului prevăzut la alineatul (6), organul fiscal competent va proceda la recalcularea sumei de plată reprezentând taxa, care poate conduce la restituirea diferenței de taxă față de cea plătită cu ocazia înmatriculării sau transcrierii dreptului de proprietate asupra unui autovehicul rulat.

[…]”

15      Articolul 11 din Legea nr. 9/2012 prevedea:

„Persoana nemulțumită de răspunsul primit la contestație se poate adresa instanțelor de contencios, competente potrivit legii.”

16      Anexa nr. 4 la Legea nr. 9/2012 avea următorul cuprins:

„Grilă privind cotele de reducere a taxei pentru emisiile poluante

Vechimea autovehiculului                  Cota de reducere (%)

Nou                               0

≤ 1 lună                                          3

> 1 lună-3 luni inclusiv                                     5

> 3 luni-6 luni inclusiv                                     8

> 6 luni-9 luni inclusiv                                     10

> 9 luni-1 an inclusiv                                        13

> 1 an-2 ani inclusiv                                     21

> 2 ani-3 ani inclusiv                                     28

> 3 ani-4 ani inclusiv                                        33

> 4 ani-5 ani inclusiv                                    38

> 5 ani-6 ani inclusiv                                    43

> 6 ani-7 ani inclusiv                                    49

> 7 ani-8 ani inclusiv                                    55

> 8 ani-9 ani inclusiv                                    61

> 9 ani-10 ani inclusiv                              66

> 10 ani-11 ani inclusiv                              73

> 11 ani-12 ani inclusiv                              79

> 12 ani-13 ani inclusiv                              84

> 13 ani-14 ani inclusiv                                     89

> 14 ani                                          90”.

17      Articolul 6 alineatul (1) din normele metodologice avea următorul cuprins:

„Suma reprezentând taxa ce urmează a fi plătită, calculată potrivit prevederilor articolului 6 din lege, poate fi ajustată atunci când autovehiculul pentru care se solicită una dintre operațiunile prevăzute la articolul 4 din lege nu se încadrează în parametrii de referință ai unui autovehicul considerat standard și care sunt:

a)      rulajul mediu anual standard:

–      M1 − 15 000 km;

–      N1 − 30 000 km;

–      M2 și N2 − 60 000 km;

–      M3 și N3 − 100 000 km;

b)      starea generală standard, specifică unui autovehicul care îndeplinește toate condițiile tehnice impuse la omologare și la inspecția tehnică periodică, conform legislației în vigoare, iar caroseria nu prezintă semne de coroziune și deteriorare, autovehiculul nu a fost revopsit, tapițeria este curată și fără deteriorări, iar componentele de bord sunt în stare bună;

c)      dotările standard: aer condiționat, ABS și airbag;

d)      vechimea autovehiculului.”

18      Legea nr. 9/2012 a rămas în vigoare până la 14 martie 2013 inclusiv.

19      Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 9/2013 privind timbrul de mediu pentru autovehicule din 19 februarie 2013 (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 119 din 4 martie 2013), care a abrogat Legea nr. 9/2012, a intrat în vigoare la 15 martie 2013.

 Litigiul principal și întrebările preliminare

20      La începutul anului 2013, domnul Manea a solicitat înmatricularea în România a unui autovehicul rulat pe care l‑a achiziționat din Spania. Acest autovehicul face parte din categoria M1 de autovehicule. Acesta fusese înmatriculat ca autovehicul nou în Spania în cursul anului 2005.

21      Prin scrisoarea din 5 martie 2013, autoritatea română competentă a condiționat înmatricularea de plata taxei prevăzute de Legea nr. 9/2012.

22      Întrucât a considerat că Legea nr. 9/2012 este incompatibilă cu articolul 110 TFUE, domnul Manea a sesizat Tribunalul Braşov, pentru ca acesta să oblige autoritatea menționată să înmatriculeze autovehiculului respectiv fără a cere plata taxei menționate.

23      Prin hotărârea din 24 septembrie 2013, Tribunalul Brașov a respins această acțiune. Împotriva hotărârii menționate, domnul Manea a formulat recurs la Curtea de Apel Brașov.

24      Deși precizează că, potrivit propriei jurisprudențe, Legea nr. 9/2012 este compatibilă cu articolul 110 TFUE, Curtea de Apel Braşov arată că o altă curte de apel din România a pronunțat o hotărâre în sens contrar și că, în consecință, se impune o decizie preliminară a Curții pentru a se asigura aplicarea uniformă a dreptului Uniunii.

25      În aceste condiții, Curtea de Apel Braşov a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„1)      Având în vedere dispozițiile Legii nr. 9/2012 și obiectul taxei prevăzute de această lege, este necesar să se considere că articolul 110 din TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune ca un stat membru UE să instituie o taxă pentru emisii poluante aplicabilă tuturor autovehiculelor externe la înmatricularea în statul respectiv, taxă care se aplică și la transferul dreptului de proprietate asupra autovehiculelor interne exceptând cazul în care o astfel de taxă sau una similară a fost deja plătită?

2)      Având în vedere dispozițiile Legii nr. 9/2012 și obiectul taxei prevăzute de această lege, este necesar să se considere că articolul 110 din TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune ca un stat membru UE să instituie o taxă pentru emisii poluante aplicabilă tuturor autovehiculelor externe la înmatricularea în statul respectiv, taxă care se plătește pentru autovehiculele interne doar la transferul dreptului de proprietate asupra unui astfel de autovehicul, cu rezultatul că un autovehicul extern nu poate fi folosit fără plata taxei, în timp ce un autovehicul intern poate fi folosit nelimitat în timp fără plata taxei până la momentul și dacă se realizează un transfer al dreptului de proprietate asupra autovehiculului respectiv?”

26      Guvernul român a solicitat, în temeiul articolului 16 al treilea paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, ca aceasta să se întrunească în Marea Cameră.

 Cu privire la întrebările preliminare

27      Prin intermediul întrebărilor formulate, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 110 TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune, pe de o parte, ca un stat membru să instituie o taxă pe autovehicule care se aplică autovehiculelor rulate importate cu ocazia primei lor înmatriculări în acest stat membru și autovehiculelor deja înmatriculate în statul membru respectiv cu ocazia primei transcrieri în statul menționat a dreptului de proprietate asupra acestora și, pe de altă parte, ca statul membru respectiv să scutească de această taxă autovehiculele deja înmatriculate pentru care a fost plătită o taxă în vigoare anterior.

28      Trebuie amintit că articolul 110 TFUE are drept obiectiv asigurarea liberei circulații a mărfurilor între statele membre în condiții normale de concurență. El vizează eliminarea oricărei forme de protecție care poate decurge din aplicarea unor impozite interne, în special a celor care sunt discriminatorii față de produse care provin din alte state membre (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Danemarca, C‑47/88, EU:C:1990:449, punctul 9, Hotărârea Brzeziński, C‑313/05, EU:C:2007:33, punctul 27, Hotărârea Kalinchev, C‑2/09, EU:C:2010:312, punctul 37, și Hotărârea X, C‑437/12, EU:C:2013:857, punctul 26).

29      În acest sens, primul paragraf al articolului 110 TFUE interzice fiecărui stat membru să aplice produselor celorlalte state membre impozite interne mai mari decât cele care se aplică produselor naționale similare. Această dispoziție a tratatului vizează garantarea neutralității impozitelor interne față de concurența dintre produsele care se află deja pe piața internă și produsele importate (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Danemarca, C‑47/88, EU:C:1990:449, punctele 8 și 9, Hotărârea Weigel, C‑387/01, EU:C:2004:256, punctul 66, precum și Hotărârea X, C‑437/12, EU:C:2013:857, punctul 29).

30      Pentru a verifica dacă o taxă, precum cea în discuție în litigiul principal, creează o discriminare, este necesar, având în vedere întrebările instanței naționale și observațiile prezentate în fața Curții, să se examineze mai întâi dacă această taxă este neutră față de concurența dintre autovehiculele rulate provenite din alte state membre decât România și autovehiculele similare românești care au fost înmatriculate pe teritoriul național fără să fi fost plătită o taxă în acest scop. În continuare, va fi necesar să se examineze neutralitatea taxei menționate între autovehiculele rulate provenite din alte state membre decât România și autovehiculele similare naționale care au fost supuse unei taxe cu ocazia înmatriculării lor.

31      În această privință, potrivit unei jurisprudențe constante, autovehiculele rulate provenite din alte state membre, care sunt „produsele altor state membre” în sensul articolului 110 TFUE, sunt autovehiculele puse în vânzare în alte state membre decât statul membru vizat și care pot, în cazul cumpărării de către un rezident al acestui din urmă stat, să fie importate și puse în circulație în acest stat, în timp ce autovehiculele similare naționale, care sunt „produse naționale” în sensul articolului 110 TFUE, sunt autovehiculele rulate de același tip, cu aceleași caracteristici și aceeași uzură care sunt puse în vânzare în acest stat membru (a se vedea în special Hotărârea Comisia/Danemarca, C‑47/88, EU:C:1990:449, punctul 17, Hotărârea Kalinchev, C‑2/09, EU:C:2010:312, punctele 32 și 40, precum și Hotărârea Tatu, C‑402/09, EU:C:2011:219, punctul 55).

32      În consecință, nu este necesar ca neutralitatea impusă de articolul 110 TFUE să fie examinată ținând seama de autovehiculele care circulă în România și care nu sunt puse în vânzare. Astfel cum a arătat avocatul general la punctul 16 din concluzii, tocmai ca urmare a faptului că nu sunt disponibile pe piață, aceste autovehicule nu se află într‑un raport de concurență cu alte autovehicule, indiferent dacă este vorba despre cele disponibile pe piața națională sau despre cele disponibile pe piața altor state membre.

 Neutralitatea taxei față de concurența dintre autovehiculele rulate provenite din alte state membre și autovehiculele similare naționale deja înmatriculate în statul membru vizat fără plata unei taxe

33      Pentru aplicarea articolului 110 TFUE și în special în vederea comparării impozitării autovehiculelor rulate importate cu impozitarea autovehiculelor rulate deja prezente pe teritoriul național, este necesar să se ia în considerare nu numai nivelul taxei, ci și baza de impozitare și modalitățile acesteia (a se vedea în această privință Hotărârea Comisia/Danemarca, C‑47/88, EU:C:1990:449, punctul 18, Hotărârea Nunes Tadeu, C‑345/93, EU:C:1995:66, punctul 12, și Hotărârea Comisia/Grecia, C‑74/06, EU:C:2007:534, punctul 27).

34      Mai precis, un stat membru nu poate percepe o taxă pe autovehiculele rulate importate bazată pe o valoare superioară valorii reale a autovehiculului, având drept consecință o impozitare mai mare a acestora în raport cu cea a autovehiculelor similare disponibile pe piața națională. Prin urmare, pentru a evita o impozitare discriminatorie, se impune luarea în considerare a deprecierii reale a autovehiculelor (Hotărârea Weigel, C‑387/01, EU:C:2004:256, punctul 70, și Hotărârea Comisia/Grecia, C‑74/06, EU:C:2007:534, punctul 28).

35      Această luare în considerare nu trebuie în mod necesar să dea naștere la o evaluare sau la o expertiză a fiecărui autovehicul. Astfel, evitând dificultățile inerente unui astfel de sistem, un stat membru poate stabili, prin intermediul unor bareme forfetare determinate de un act cu putere de lege sau de un act administrativ și calculate pe baza unor criterii precum vechimea, rulajul, starea generală, modul de propulsie, marca sau modelul autovehiculului, o valoare a autovehiculelor rulate care, ca regulă generală, ar fi foarte apropiată de valoarea lor reală (Hotărârea Gomes Valente, C‑393/98, EU:C:2001:109, punctul 24, Hotărârea Weigel, C‑387/01, EU:C:2004:256, punctul 73, Hotărârea Comisia/Grecia, C‑74/06, EU:C:2007:534, punctul 29, și Hotărârea Tatu, C‑402/09, EU:C:2011:219, punctul 41).

36      Aceste criterii obiective care servesc la evaluarea deprecierii autovehiculelor nu au fost enumerate de Curte într‑o manieră imperativă. Prin urmare, acestea nu trebuie în mod necesar să fie aplicate cumulativ. Cu toate acestea, aplicarea unui barem întemeiat pe un singur criteriu de depreciere, precum vechimea autovehiculului, nu garantează că baremul reflectă deprecierea reală a acestor autovehicule. În special, în lipsa luării în considerare a rulajului, un astfel de barem nu conduce, ca regulă generală, la o aproximare rezonabilă a valorii reale a autovehiculelor rulate importate (Hotărârea Comisia/Grecia, C‑74/06, EU:C:2007:534, punctele 37-43, și Hotărârea Tatu, EU:C:2011:219, punctul 42).

37      În speță, din dosarul prezentat Curții reiese fără echivoc că valoarea taxei în discuție în litigiul principal este stabilită, pe de o parte, în funcție de parametri care reflectă într‑o anumită măsură poluarea cauzată de autovehicul, precum capacitatea cilindrică a acestuia și norma Euro căreia îi corespunde, și, pe de altă parte, ținând seama de deprecierea acestui autovehicul. Această depreciere, care conduce la reducerea valorii obținute pe baza parametrilor de mediu, este determinată nu numai în funcție de vechimea vehiculului [elementul E în formulele prevăzute la articolul 6 alineatul (1) din Legea nr. 9/2012], ci și, astfel cum rezultă din articolul 6 alineatul (4) din Legea nr. 9/2012 și din articolul 6 alineatul (1) din normele metodologice, de rulajul mediu anual al acestuia din urmă, cu condiția ca o declarație care să ateste acest rulaj să fi fost depusă de contribuabil. Pe de altă parte, în cazul în care apreciază că vechimea și rulajul mediu anual nu reflectă, în mod corect și suficient, deprecierea reală a autovehiculului, contribuabilul poate, în temeiul articolului 9 din Legea nr. 9/2012, să ceară ca aceasta să fie determinată printr‑o expertiză ale cărei costuri, suportate de contribuabil, nu pot depăși costul operațiunilor aferente expertizei.

38      Prin introducerea, în calculul taxei, a vechimii autovehiculului și a rulajului mediu anual al acestuia și prin adăugarea la aceste criterii a luării în considerare facultative, cu costuri neexcesive, a stării acestui autovehicul și a dotărilor sale prin intermediul unei expertize obținute din partea autorităților competente în materie de înregistrare a autovehiculelor, o reglementare precum cea în cauză în litigiul principal garantează că valoarea taxei este redusă în funcție de o aproximare rezonabilă a valorii reale a autovehiculului (a se vedea prin analogie Hotărârea Tatu, C‑402/09, EU:C:2011:219, punctul 44).

39      Această concluzie este confirmată de împrejurarea că, în baremele forfetare care figurează în anexa nr. 4 la Legea nr. 9/2012, s‑a ținut seama în mod corespunzător de faptul că diminuarea anuală a valorii autovehiculelor este în general mai mare de 5 % și că această depreciere nu este lineară, în special în primii ani de punere în circulație a acestora, în care se dovedește mult mai pronunțată decât ulterior (a se vedea prin analogie Hotărârea Tatu, C‑402/09, EU:C:2011:219, punctul 45).

40      De altfel, legiuitorul român a apreciat în mod întemeiat că criteriile de depreciere referitoare la starea autovehiculului și a dotărilor sale nu pot fi aplicate corespunzător decât prin recurgerea la o verificare individuală a acestui vehicul de către un expert și că, pentru ca expertizele să nu aibă loc prea frecvent și să nu îngreuneze astfel, atât din punct de vedere administrativ, cât și financiar, sistemul instituit, contribuabilului i se cere să suporte costurile expertizei (a se vedea prin analogie Hotărârea Tatu, C‑402/09, EU:C:2011:219, punctul 46).

41      Spre deosebire de taxa specială percepută în perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2007 și 30 iunie 2008, de taxa pe poluare percepută în temeiul OUG nr. 50/2008 în perioada cuprinsă între 1 iulie 2008 și 12 ianuarie 2012 și de taxa pe poluare percepută în temeiul Legii nr. 9/2012, în forma aplicabilă în perioada cuprinsă între 13 ianuarie 2012 și 1 ianuarie 2013, taxa pe poluare percepută în temeiul Legii nr. 9/2012, în forma aplicabilă în perioada următoare până la 14 martie 2013 și care este pertinentă în cauza principală, se aplica potrivit aceleiași metode de calcul, pe de o parte, autovehiculelor rulate provenite din alte state membre cu ocazia primei lor înmatriculări în România și, pe de altă parte, autovehiculelor deja înmatriculate în România cu ocazia primei transcrieri a dreptului de proprietate asupra acestor autovehicule rulate în acest stat membru, în cazul în care la momentul înmatriculării lor în statul membru menționat nu se plătise nicio taxă.

42      În consecință, sarcina fiscală care decurge din Legea nr. 9/2012, în forma aplicabilă în perioada pertinentă în cauza principală, era aceeași pentru contribuabilii care au cumpărat un autovehicul rulat provenit dintr‑un alt stat membru decât România și care solicită înmatricularea lui în acest din urmă stat membru și pentru contribuabilii care au cumpărat în România un autovehicul rulat care fusese înmatriculat în acest stat anterior datei de 1 ianuarie 2007 fără să fi fost plătită vreo taxă și pentru care trebuia să se facă prima transcriere a dreptului de proprietate, dacă acest din urmă autovehicul era, la momentul perceperii taxei instituite de Legea nr. 9/2012, de același tip și avea aceleași caracteristici și aceeași uzură ca și autovehiculul provenit dintr‑un alt stat membru.

43      Din considerațiile de mai sus rezultă că un regim de taxare, precum cel în discuție în litigiul principal, este neutru față de concurența dintre autovehiculele rulate provenite din alte state membre decât România și autovehiculele similare naționale deja înmatriculate în statul membru vizat fără să fi fost plătită o taxă în acest scop.

 Neutralitatea taxei față de concurența dintre autovehiculele rulate provenite din alte state membre și autovehiculele similare naționale deja înmatriculate în statul membru vizat cu plata unei taxe

44      Este cert că, în perioada pertinentă în cauza principală, articolul 4 alineatul (2) din Legea nr. 9/2012 avea ca efect scutirea de taxă a primei transcrieri a dreptului de proprietate asupra autovehiculelor de ocazie naționale a căror înmatriculare în România anterior perioadei pertinente în prezenta cauză se făcuse cu plata taxei speciale (înmatriculare între 1 ianuarie 2007 și 30 iunie 2008), a taxei pe poluare în temeiul OUG nr. 50/2008 (înmatriculare între 1 iulie 2008 și 12 ianuarie 2012) sau a taxei pe poluare în temeiul Legii nr. 9/2012, astfel cum a fost în parte suspendată prin OUG nr. 1/2012 (înmatriculare între 13 ianuarie 2012 și 1 ianuarie 2013).

45      Or, din deciziile preliminare date de Curte în cauzele referitoare la taxa percepută cu ocazia înmatriculării unor autovehicule rulate în România în temeiul OUG nr. 50/2008 și la taxa percepută cu ocazia înmatriculării unor autovehicule rulate în România în temeiul Legii nr. 9/2012, astfel cum a fost în parte suspendată prin OUG nr. 1/2012, reiese fără echivoc că aceste taxe erau incompatibile cu articolul 110 TFUE și trebuie, așadar, în principiu, să fie restituite cu dobândă (a se vedea în special Hotărârea Tatu, C‑402/09, EU:C:2011:219, Hotărârea Nisipeanu, C‑263/10, EU:C:2011:466, Hotărârea Irimie, C‑565/11, EU:C:2013:250, Ordonanța Câmpean și Ciocoiu, C‑97/13 și C‑214/13, EU:C:2014:229, precum și Hotărârea Nicula, C‑331/13, EU:C:2014:2285). Astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 2, 3 și 26 din concluziile avocatului general, taxa specială percepută în perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2007 și 30 iunie 2008 avea caracteristici identice cu cele, incompatibile cu articolul 110 TFUE, prevăzute de OUG nr. 50/2008 și de Legea nr. 9/2012, astfel cum a fost în parte suspendată prin OUG nr. 1/2012.

46      Rezultă, în consecință, că articolul 4 alineatul (2) din Legea nr. 9/2012 a scutit de taxa instituită prin această lege transcrierea dreptului de proprietate asupra autovehiculelor de ocazie naționale a căror înmatriculare în România între 1 ianuarie 2007 și 1 ianuarie 2013 s‑a făcut cu plata unei taxe care este incompatibilă cu dreptul Uniunii și care trebuie, pentru acest motiv, să fie restituită cu dobândă.

47      În această privință, trebuie arătat, astfel cum o face avocatul general la punctul 28 din concluzii, că scutirea de o nouă taxă a autovehiculelor rulate care au fost supuse taxei în vigoare anterior, declarată ulterior incompatibilă cu dreptul Uniunii, nu poate înlocui restituirea cu dobândă a acestei taxe.

48      În plus, o astfel de scutire a avut ca efect sustragerea de la plata taxei în cauză a primei transcrieri, în perioada pertinentă în cauza principală, a dreptului de proprietate asupra autovehiculelor rulate naționale înmatriculate în România între 1 ianuarie 2007 și 1 ianuarie 2013, în timp ce această taxă a fost percepută invariabil cu ocazia înmatriculării în România, în perioada pertinentă în cauza principală, a autovehiculelor similare provenite din alte state membre. O scutire precum cea în discuție în litigiul principal favorizează astfel vânzarea autovehiculelor de ocazie naționale și descurajează importul unor autovehicule similare.

49      Pe de altă parte, astfel cum Curtea a statuat în repetate rânduri, valoarea taxei percepute cu ocazia înmatriculării unui autovehicul se încorporează în valoarea acestui autovehicul. Atunci când un autovehicul înmatriculat cu plata unei taxe într‑un stat membru este, ulterior, vândut ca autovehicul rulat în acest stat membru, valoarea sa de piață include valoarea reziduală a taxei de înmatriculare. Dacă valoarea taxei de înmatriculare aplicate unui autovehicul rulat importat de același tip și având aceleași caracteristici și aceeași uzură depășește valoarea reziduală menționată, se încalcă articolul 110 TFUE. Astfel, această diferență de sarcină fiscală riscă să favorizeze vânzarea de autovehicule rulate naționale și să descurajeze astfel importul de autovehicule similare (Hotărârea X, C‑437/12, EU:C:2013:857, punctele 30-32 și jurisprudența citată).

50      Or, întrucât valoarea taxei percepute cu ocazia înmatriculării autovehiculelor rulate naționale trebuie, în speță, să fie restituită cu dobândă, astfel încât să fie restabilită situația existentă anterior perceperii sumei menționate, aceasta trebuie considerată, astfel cum a subliniat avocatul general la punctul 29 din concluzii, ca nemaifiind încorporată în valoarea de piață a acestor autovehicule. În consecință, valoarea reziduală a taxei respective, care se regăsește în valoarea autovehiculelor rulate naționale înmatriculate între 1 ianuarie 2007 și 1 ianuarie 2013, este egală cu zero și este, așadar, în mod necesar inferioară taxei de înmatriculare aplicate unui autovehicul rulat importat de același tip, având aceleași caracteristici și aceeași uzură. Astfel cum reiese din jurisprudența citată la punctul precedent, o asemenea situație este incompatibilă cu articolul 110 TFUE.

51      Având în vedere toate cele de mai sus, se impune ca la întrebările adresate să se răspundă că articolul 110 TFUE trebuie interpretat în sensul:

–        că nu se opune ca un stat membru să instituie o taxă pe autovehicule care se aplică autovehiculelor rulate importate cu ocazia primei lor înmatriculări în acest stat membru și autovehiculelor deja înmatriculate în statul membru respectiv cu ocazia primei transcrieri în același stat a dreptului de proprietate asupra acestora din urmă,

–      că se opune ca statul membru respectiv să scutească de această taxă autovehiculele deja înmatriculate pentru care a fost plătită o taxă în vigoare anterior declarată incompatibilă cu dreptul Uniunii.

 Cu privire la efectele în timp ale hotărârii Curții

52      În ipoteza în care hotărârea care urmează să fie pronunțată ar statua că un regim de taxare precum cel instituit prin Legea nr. 9/2012 în perioada pertinentă în cauza principală este incompatibil cu articolul 110 TFUE, guvernul român a solicitat Curții să limiteze în timp efectele hotărârii sale.

53      Potrivit unei jurisprudențe constante, interpretarea de către Curte a unei norme de drept al Uniunii, în exercitarea competenței pe care i‑o conferă articolul 267 TFUE, lămurește și precizează semnificația și domeniul de aplicare ale acestei norme, astfel cum trebuie sau ar fi trebuit să fie înțeleasă și aplicată de la momentul intrării sale în vigoare. Rezultă că norma astfel interpretată poate și trebuie să fie aplicată raporturilor juridice născute și constituite înainte de hotărârea asupra cererii de interpretare dacă sunt întrunite și condițiile care permit supunerea litigiului privind aplicarea normei respective instanțelor competente (a se vedea în special Hotărârea Blaizot și alții, 24/86, EU:C:1988:43, punctul 27, Hotărârea Skov și Bilka, C‑402/03, EU:C:2006:6, punctul 50, precum și Hotărârea Brzeziński, C‑313/05, EU:C:2007:33, punctul 55).

54      Prin urmare, numai în mod excepțional, în aplicarea principiului general al securității juridice, inerent ordinii juridice a Uniunii, Curtea poate să fie determinată să limiteze posibilitatea de a se invoca o dispoziție pe care a interpretat‑o. Pentru a putea decide o astfel de limitare, este necesară întrunirea a două criterii esențiale, și anume buna‑credință a celor interesați și riscul unor perturbări grave (Hotărârea Skov și Bilka, C‑402/03, EU:C:2006:6, punctul 51, și Hotărârea Kalinchev, C‑2/09, EU:C:2010:312, punctul 50).

55      În ceea ce privește riscul unor perturbări grave, trebuie amintit că existența unor consecințe financiare care ar rezulta pentru un stat membru dintr‑o hotărâre preliminară nu justifică, prin ea însăși, limitarea în timp a efectelor acestei hotărâri (a se vedea în special Hotărârea Bidar, C‑209/03, EU:C:2005:169, punctul 68, și Hotărârea Brzeziński, C‑313/05, EU:C:2007:33, punctul 58). Statului membru care solicită o astfel de limitare îi revine obligația de a prezenta în fața Curții date cifrice care să stabilească riscul unor repercusiuni economice grave (Hotărârea Brzeziński, C‑313/05, EU:C:2007:33, punctele 59 și 60, precum și Hotărârea Kalinchev, C‑2/09, EU:C:2010:312, punctele 54 și 55).

56      În ceea ce privește repercusiunile economice care pot decurge dintr‑o incompatibilitate cu articolul 110 TFUE a regimului de taxare instituit prin Legea nr. 9/2012 în perioada pertinentă, guvernul român a prezentat o estimare potrivit căreia restituirea cu dobândă a sumelor percepute în temeiul acestei legi în perioada menționată s‑ar ridica la 181 349 488,05 lei românești (RON). Această repercusiune economică trebuie, potrivit guvernului menționat, să fie considerată gravă având în vedere dificultățile economice ale României.

57      Trebuie să se constate că estimarea prezentată de acest guvern nu permite, prin ea însăși, să se considere că economia românească riscă să fie serios perturbată de repercusiunile prezentei hotărâri. Condiția privind existența unor perturbări grave nu poate, în consecință, să fie considerată stabilită.

58      În aceste condiții, nu este necesar să se verifice dacă este îndeplinit criteriul privind buna‑credință a celor interesați.

59      Din considerațiile de mai sus rezultă că nu este necesar ca efectele prezentei hotărâri să fie limitate în timp.

 Cu privire la cheltuielile de judecată

60      Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară:

Articolul 110 TFUE trebuie interpretat în sensul:

–        că nu se opune ca un stat membru să instituie o taxă pe autovehicule care se aplică autovehiculelor rulate importate cu ocazia primei lor înmatriculări în acest stat membru și autovehiculelor deja înmatriculate în statul membru respectiv cu ocazia primei transcrieri în același stat a dreptului de proprietate asupra acestora din urmă,

–        că se opune ca statul membru respectiv să scutească de această taxă autovehiculele deja înmatriculate pentru care a fost plătită o taxă în vigoare anterior declarată incompatibilă cu dreptul Uniunii.

Sursa: C.J.U.E.

Curtea Constitutionala: Neconstitutionalitatea art.66 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora

DECIZIA Nr.66
din 26 februarie 2015
referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art.2 alin.(1) lit.a) și art.66 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, precum și a celor ale pct.2 subpct.2.3 din anexa la Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011, în forma anterioară modificărilor aduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.47/2014 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.66/2011
Publicată în Monitorul Oficial nr.236 din 07.04.2015
Augustin Zegrean
— președinte
Valer Dorneanu
— judecător
Petre Lăzăroiu
— judecător
Mircea Ștefan Minea
— judecător
Daniel Marius Morar
— judecător
Mona-Maria Pivniceru
— judecător
Puskás Valentin Zoltán
— judecător
Simona-Maya Teodoroiu
— judecător
Tudorel Toader
— judecător
Cristina Cătălina Turcu
— magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu-Daniel Arcer.
1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art.2 alin.(1) lit.a) și ale anexei la Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, excepție ridicată din oficiu de Curtea de Apel Bacău — Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr.44/32/2014 al acestei instanțe și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr.486D/2014.
2. Dezbaterile inițiale au avut loc în ședința publică din 18 decembrie 2014, în prezența reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin, și au fost consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când Curtea, având în vedere cererea de întrerupere a deliberărilor pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, în temeiul dispozițiilor art.57 și art.58 alin.(3) din Legea nr.47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, precum și ale art.56 alin.(2) teza a doua din Regulamentul de organizare și funcționare a Curții Constituționale, adoptat prin Hotărârea Plenului Curții Constituționale nr.6/2012, a amânat pronunțarea pentru data de 15 ianuarie 2015, dată la care, pentru același motiv, a amânat pronunțarea la data de 3 februarie 2015. În vederea lămuririi problemelor ridicate, au fost solicitate, în temeiul art.76 din Legea nr.47/1992, comunicarea de către Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice și de către Departamentul pentru Lupta Antifraudă-DLAF a unor puncte de vedere cu privire la aplicarea în practică a dispozițiilor art.66 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011. S-a solicitat, de asemenea, Curților de Apel și Înaltei Curți de Casație și Justiție jurisprudența acestora cu privire la modul de interpretare și aplicare a acestor prevederi legale. La data de 3 februarie 2015, Curtea, constatând că nu sunt prezenți toți judecătorii care au participat la dezbateri, potrivit art.58 alin.(1) teza întâi din Legea nr.47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a dispus redeschiderea dezbaterilor pentru data de 26 februarie 2015, în temeiul art.14 din Legea nr.47/1992.
3. La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.
4. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care arată că achiesează la concluziile formulate la termenul din data de 18 decembrie 2014, în sensul respingerii ca neîntemeiată a excepției, adăugând că prin textele de lege criticate legiuitorul a urmărit limitarea în timp a prevederilor Ordonanței Guvernului nr.79/2003 în raport cu două criterii: pe de-o parte, intrarea în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.66/2011, iar, pe de altă parte, momentul desfășurării activității de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare.
CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:
5. Prin Încheierea din 8 mai 2014, pronunțată în Dosarul nr. 44/32/2014, Curtea de Apel Bacău — Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art.2 alin.(1) lit.a) și ale anexei la Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora. Excepția a fost ridicată de instanța de judecată, din oficiu, într-o cauză având ca obiect soluționarea acțiunii în contencios administrativ prin care Unitatea Administrativ — Teritorială Județul Neamț a solicitat anularea unei decizii și a unei note de neconformitate emise de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, notă prin care s-a aplicat sancțiunea prevăzută la pct.2 subpct.2.3 din anexa la Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011, în forma anterioară modificărilor aduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.47/2014, pentru o neregulă comisă înainte de intrarea în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011.
6. În motivarea excepției de neconstituționalitate se arată, în esență, că materia controlului utilizării fondurilor europene a fost reglementată succesiv prin două acte normative, respectiv Ordonanța Guvernului nr.79/2003 și Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011. Noțiunea de neregulă este definită de art.2 alin.(1) lit.a) din Ordonanța Guvernului nr.79/2003 și de art.2 alin.(1) lit.a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011. Între cele două definiții sunt deosebiri esențiale de conținut. Sub imperiul Ordonanței Guvernului nr.79/2003 era necesar să se fi produs un prejudiciu, pe când prin art.2 alin.(1) lit.a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 este reglementat prejudiciul nu doar ca un fapt cert și determinabil, ci și ca potențialitate. Deși reglementarea prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 este mai clară, discutabilă este aplicarea acestei ordonanțe unor abateri săvârșite anterior intrării sale în vigoare.
7. Dispozițiile cu caracter tranzitoriu se regăsesc în art.66 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011. În aparență, din acest text ar rezulta că este vorba doar de procedura de aplicare a controalelor, însă, la o examinare mai atentă, se constată că textul se referă și la stabilirea creanțelor bugetare, care, în materia nerespectării normelor privind achizițiile publice, se concretizează prin aplicarea de corecții financiare. Or, în măsura în care Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 se aplică unor abateri constatate în legătură cu contractele de achiziție publică încheiate anterior intrării sale în vigoare, dispozițiile art.2 alin.(1) lit.a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011, precum și ale anexei la ordonanță sunt neconstituționale în raport cu art.15 alin.(2) din Constituție.
8. Potrivit prevederilor art.30 alin.(1) din Legea nr.47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
9. Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens arată, în esență, că definirea noțiunii de neregulă și stabilirea corecțiilor financiare aplicabile în cazul nerespectării normelor privind achizițiile publice erau, anterior intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.66/2011, reglementate prin intermediul Ordonanței Guvernului nr.79/2003. Din interpretarea per a contrario a prevederilor art.66 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 rezultă că activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare desfășurate după intrarea în vigoare a ordonanței se finalizează și se valorifică cu aplicarea acestui act normativ.
10. Constatându-se că aplicarea în timp a Ordonanței Guvernului nr.79/2003 a generat stabilirea unor debite excesive în sarcina beneficiarilor fondurilor europene, Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 a consacrat în art.2 alin.(1) lit. n) principiul proporționalității, care s-a materializat în anexa la ordonanța de urgență.
11. Din analiza comparativă a dispozițiilor cuprinse în Ordonanța Guvernului nr.79/2003 și a celor cuprinse în Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 se constată că prevederile de natură fiscală ale celor două ordonanțe reglementează în mod evident situații juridice obiective, așa încât aplicarea unor corecții fiscale mai favorabile reglementate de Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 unor situații juridice obiective (nereguli) consemnate sub imperiul Ordonanței Guvernului nr.79/2003 nu aduce atingere principiului neretroactivității legii.
12. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
13. Potrivit prevederilor art.76 din Legea nr.47/1992 au fost solicitate puncte de vedere de la Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice și de la Departamentul pentru Lupta Antifraudă —- DLAF. A fost solicitată, de asemenea, jurisprudență relevantă de la Curtea de Apel București — Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Cluj — Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Pitești — Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Târgu Mureș — Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și
fiscal, Curtea de Apel Timișoara — Secția de contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Suceava — Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și Înalta Curte de Casație și Justiție — Secția de contencios administrativ și fiscal.
14. Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a transmis punctul său de vedere înregistrat la Registratura jurisdicțională a Curții Constituționale cu nr.487 din 27 ianuarie 2015, la care a anexat în copie observațiile scrise transmise de Comisia Europeană în cauzele conexate C-260/14 și C-261/2014 Județul Neamț și alții și deciziile Înaltei Curți de Casație și Justiție — Secția contencios administrativ și fiscal nr. 3.017 din 25 iunie 2014, nr.5.323 din 21 mai 2013, nr.2.757 din 11 iunie 2014 și nr.5.322 din 21 mai 2013. În punctul de vedere transmis, a arătat, în esență, că din interpretarea per a contrario a prevederilor art.66 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 rezultă că activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare desfășurate după intrarea în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor acestui act normativ. Din analiza comparativă a dispozițiilor cuprinse în Ordonanța Guvernului nr.79/2003 și în Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 se constată că prevederile de natură fiscală ale celor două ordonanțe reglementează în mod evident situații juridice obiective astfel încât aplicarea unor corecții fiscale mai favorabile reglementate de Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 unor situații juridice obiective — nereguli — consemnate sub imperiul Ordonanței Guvernului nr.79/2003 nu încalcă principiul neretroactivității legii consacrat de art.15 alin.(2) din Legea fundamentală. Aceleași argumente sunt reținute și de Curtea de Apel Suceava — Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Sentința nr. 105 din 19 martie 2012 și de Curtea de Apel Pitești — Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Sentința nr.100/F-cont din 3 aprilie 2013.
15. Departamentul pentru Lupta Antifraudă — DLAF a transmis punctul său de vedere, înregistrat la Registratura jurisdicțională a Curții Constituționale sub nr.505 din 28 ianuarie 2015, în care a arătat, în esență, că neregulile săvârșite înainte de intrarea în vigoare a legii noi nu pot genera alte efecte juridice decât cele prevăzute de legea în vigoare la data săvârșirii lor. Așadar, autoritățile de gestionare a fondurilor europene, în activitatea de constatare a creanței bugetare, trebuie să aplice legea în vigoare la momentul desfășurării activității de constatare și, ulterior, să identifice și să aplice legea în vigoare la momentul săvârșirii neregulii, pentru încadrarea juridică a acestora, dar și pentru constatarea efectelor juridice pe care le produc. Așa fiind, se apreciază că neregulile săvârșite înainte de intrarea în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.66/2011 nu pot atrage corecții financiare în temeiul acestui act normativ dacă activitatea de control are loc după intrarea acestuia în vigoare, așa cum rezultă din interpretarea per a contrario a prevederilor art.66 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011, deoarece s-ar încălca atât principiile de aplicare a legii în timp, cât și cele de predictibilitate și de securitate juridică a normei civile.
16. Curtea de Apel București — Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Cluj — Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Târgu Mureș — Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și Curtea de Apel Timișoara — Secția de contencios administrativ și fiscal, în hotărârile comunicate la dosar, rețin că atât calificarea neregulii săvârșite înainte de intrarea în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011, cât și corecțiile financiare dispuse, în cazul în care activitatea de control se desfășoară după intrarea în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.66/2011, se fac potrivit acestui act normativ, printr-o interpretare per a contrario a prevederilor art.66 din ordonanța de urgență.
17. Înalta Curte de Casație și Justiție — Secția de contencios administrativ și fiscal, prin deciziile nr.5.322 și nr.5.323 din 21 mai 2013 și Decizia nr.2.757 din 11 iunie 2014, reține că interpretarea normei tranzitorii cuprinse în art.66 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011, conform argumentației per a contrario conduce la concluzia potrivit căreia, în situația în care activitățile de constatare și de stabilire a neregulilor se desfășoară la o dată ulterioară intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.66/2011, concluziile acestora se vor finaliza și valorifica cu aplicarea prevederilor acestui act normativ. Aplicarea prevederilor noului act normativ a fost realizată în virtutea normei tranzitorii sus-arătate, astfel că nu se poate aprecia că a fost încălcat principiul neretroactivității legii civile, de natură a atrage nulitatea actului de constatare, ci, dimpotrivă, stabilirea unor posibile nereguli s-a realizat în mod just prin raportare la legislația în vigoare la momentul verificării conform art.66 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011. În plus, în Decizia nr.2.757 din 11 iunie 2014, Înalta Curte de Casație și Justiție — Secția de contencios administrativ și fiscal reține că „atâta vreme cât prevederile art.66 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 se bucură de prezumția de constituționalitate de care se bucură orice act legislativ, dispozițiile acestei ordonanțe rămân pe deplin aplicabile.”
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, punctele de vedere ale autorităților și jurisprudența în materie comunicate la dosar, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:
18. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art.146 lit.d) din Constituție, precum și ale art.1 alin.(2), ale art.2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.
19. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum a fost reținut de către instanța de judecată în dispozitivul încheierii de sesizare, îl constituie dispozițiile art.2 alin.(1) lit.a) și ale anexei la Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora.
20. În realitate, din motivarea excepției ridicate din oficiu de către instanța de judecată, precum și din circumstanțele cauzei, Curtea observă că obiectul acesteia îl constituie prevederile art. 2 alin.(1) lit.a) și ale art.66 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.461 din 30 iunie 2011, precum și cele ale pct.2 subpct.2.3 din anexa la Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 intitulată „Corecțiile/Reducerile financiare aplicabile cheltuielilor aferente proiectelor finanțate din fonduri europene și/sau din fonduri publice naționale aferente acestora în caz de nerespectare a reglementărilor privind achizițiile, cu excepția achizițiilor derulate de beneficiarii Programului Național de Dezvoltare Rurală 2007—2013”, în forma anterioară modificărilor aduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 47/2014 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.480 din 28 iunie 2014.
21. Ulterior datei sesizării Curții Constituționale, în temeiul art.II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.47/2014, anexa la Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 a fost modificată și înlocuită cu anexa la Ordonanța de urgență a Guvernului nr.47/2014. Sancțiunea aplicată în cauză a avut însă ca temei prevederile pct.2 subpct.2.3 din anexa la Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011, în forma anterioară modificărilor aduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 47/2014, astfel încât, potrivit Deciziei nr.766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.549 din 3 august 2011, Curtea urmează să se pronunțe asupra lor. În aceste condiții, textele de lege criticate au următorul conținut:
— Art.2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011: „(1) În sensul prezentei ordonanțe de urgență, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații:
a) neregulă — orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.”;
— Art.66 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011: „Activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr.529/2003, cu modificările și completările ulterioare.”;
— Pct.2 subpct.2.3 din anexa la ordonanța de urgență:
„…”
22. Instanța de judecată care a ridicat excepția apreciază că prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art.15 alin.(2) potrivit cărora „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile”.
23. Din analiza dosarului în care a fost invocată excepția, Curtea observă că Unitatea Administrativ-Teritorială Județul Neamț are calitatea de beneficiar al Contractului de finanțare nr. 1.091/30 noiembrie 2010, cod SMIS 3556, din cadrul Programului operațional regional 2007—2013 pentru proiectul „Reabilitarea, extinderea și modernizarea Centrului Școlar pentru Educație Incluzivă Roman”. În executarea acestui contract s-a inițiat procedura de achiziție publică pentru atribuirea unui contract de servicii de audit. La data de 1 iunie 2011 s-a publicat invitația de participare în sistemul electronic de achiziții publice — SEAP. La acest moment, reținut ulterior în Nota de neconformitate nr.23.875/22 aprilie 2013 ca fiind momentul săvârșirii neregulii, erau în vigoare prevederile Ordonanței Guvernului nr.79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de cofinanțare aferente utilizate necorespunzător, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.622 din 30 august 2003. Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 a intrat în vigoare ulterior, la data de 30 iunie 2011. La data de 22 aprilie 2013, ca urmare a verificării cererii de rambursare nr.9, Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional 2007—2013 a identificat două nereguli, respectiv restricționarea accesului operatorilor economici la procedura de atribuire a contractului, precum și introducerea în Fișa de date a achiziției a unei solicitări care nu avea relevanță în raport cu obiectul contractului, ceea ce a dus la încălcarea prevederilor art.178 alin.(2) și art.179 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.418 din 15 mai 2006, precum și a prevederilor art.8 alin.(1) din Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.625 din 20 iulie 2006. Neregulile au fost constatate ca urmare a verificării procedurii de achiziție publică anterior menționată și au fost consemnate în Nota de neconformitate nr.23.875/ 22 aprilie 2013 prin care s-a aplicat și corecția financiară reglementată la pct.2 subpct.2.3 din anexa la Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011, în temeiul art.66 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011. Nota de neconformitate a fost contestată pe cale administrativă la Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, care prin Decizia nr.279/18 noiembrie 2013 a respins contestația. În consecință, Unitatea Administrativ-Teritorială Județul Neamț s-a adresat instanței de contencios administrativ solicitând anularea Deciziei și Notei de neconformitate. În acest cadru procesual, instanța de judecată a ridicat din oficiu prezenta excepție de neconstituționalitate.
24. Examinând excepția de neconstituționalitate ridicată, Curtea constată că materia prevenirii, constatării și sancționării neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene a fost reglementată prin două acte normative succesive, respectiv Ordonanța Guvernului nr.79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de cofinanțare aferente utilizate necorespunzător, și Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora. Definiția neregulii, la data săvârșirii acesteia în prezenta cauză, era cuprinsă în art.2 lit.a) din Ordonanța Guvernului nr.79/2003, modificat prin art.I pct.2 din Ordonanța Guvernului nr.20/2008 pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr.79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de cofinanțare aferente utilizate necorespunzător, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.613 din 20 august 2008, potrivit căruia „a) neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile legale naționale și/sau comunitare, precum și cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziții, care prejudiciază bugetul general al Comunității Europene și/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum și bugetele din care provine cofinanțarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită”. În prezent, definiția neregulii este cuprinsă în art.2 lit.a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011, potrivit căruia „neregulă — orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.” Curtea observă că definiția neregulii cuprinsă în art.2 lit.a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 este o preluare a prevederilor art.1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr.2.988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene, publicat
în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria L nr.312 din 23 decembrie 1995, potrivit cărora „Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate”, precum și a celor ale art.2 pct.7 din Regulamentul (CE) nr.1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de Coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr.1.260/1999, publicat în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene seria L nr.210 din 31 iulie 2006, potrivit cărora „«neregularitate» înseamnă orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general”. Potrivit observațiilor scrise transmise de Comisia Europeană în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14 Județul Neamț și alții, comunicate la dosarul Curții Constituționale de către Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice în anexă la punctul său de vedere (paragraful 14), o acțiune sau inacțiune poate fi calificată drept „neregulă” dacă sunt reunite trei condiții: (1) să se fi încălcat o normă din dreptul Uniunii, (2) să fie cauzată de un operator economic și (3) să aibă, sau să poată avea, ca efect prejudicierea bugetului Uniunii Europe. Cu privire la „dreptul Uniunii”, Comisia arată că prevederile de drept național care sunt menite să pună în aplicare legislația Uniunii, inclusiv cele referitoare la procedura de achiziții publice, incidente în prezenta cauză, trebuie să fie considerate ca intrând sub incidența art.1 alin.(2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr.2.988/95. Din compararea celor două definiții, pe de-o parte cea cuprinsă în Ordonanța Guvernului nr.79/2003, pe de altă parte cea cuprinsă în Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011, Curtea observă că acestea nu au un conținut identic, elementul cel mai important de diferențiere constituindu-l potențialitatea prejudiciului, care este reglementată numai în art.2 lit.a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011.
25. Curtea observă că, potrivit art.2 alin.(1) lit.o) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011, aplicarea de corecții financiare semnifică măsurile administrative luate de autoritățile competente, în conformitate cu prevederile ordonanței de urgență, care constau în excluderea de la finanțarea din fonduri europene și/sau fonduri publice naționale aferente acestora a cheltuielilor pentru care a fost constatată o neregulă, în speță constând într-o reducere procentuală din suma solicitată la plată. Aceste prevederi preiau conținutul normativ al art.98 alin.(2) teza a doua din Regulamentul (CE) nr.1.083/2006 potrivit căruia „Corecțiile la care procedează statele membre constau în anularea totală sau parțială a participării publice pentru programul operațional.” În plus, analizând comparativ dispozițiile art.4 și art.5 din Regulamentul (CE, Euratom) nr.2.988/95, Curtea constată că noțiunea de „corecții financiare” are semnificația de măsură administrativă, iar nu de sancțiune administrativă. În acest sens sunt și observațiile scrise transmise de Comisia Europeană în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14 Județul Neamț și alții.
26. Având în vedere cele expuse la paragraful anterior, Curtea observă că un alt element de diferențiere între actele normative comparate îl constituie modul de reglementare a corecțiilor/reducerilor financiare aplicabile cheltuielilor aferente proiectelor finanțate din fonduri europene și/sau fonduri publice naționale aferente acestora în caz de nerespectare a reglementărilor privind achizițiile. Astfel, art.6 alin.(1), coroborat cu art.17 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011, reglementează obligația autorităților cu competențe în gestionarea fondurilor europene de a exclude integral sau parțial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate și declarate de beneficiari acele cheltuieli care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare în vigoare, în situația în care — în procesul de verificare a solicitărilor de plată — acestea determină existența unor astfel de cheltuieli, cu aplicarea principiului proporționalității, ținându-se seama de natura și de gravitatea neregulii constatate, precum și de amploarea și de implicațiile financiare ale acesteia. În acest sens se reglementează prin anexa la ordonanța de urgență, în forma în vigoare la data întocmirii Notei de neconformitate în prezenta cauză, abaterea constatată, descrierea abaterii constatate și corecția/reducerea procentuală. Or, în conținutul normativ al Ordonanței Guvernului nr.79/2003 reglementarea principiului proporționalității nu se regăsește, astfel încât corecțiile/ reducerile se puteau face cu privire la întreaga sumă solicitată la rambursare. În concluzie, Curtea constată că, sub aspectul definirii neregulii, prevederile art.2 alin.(1) lit.a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 sunt mai severe în sensul că reglementează și cu privire la potențialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit, în schimb, sub aspectul corecțiilor/reducerilor în cazul constatării neregulilor, dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr.66/2011 sunt însă mai favorabile decât cele ale Ordonanței Guvernului
nr.79/2003, stabilind în anexa la ordonanța de urgență corecții/reduceri procentuale, potrivit principiului proporționalității.
27. Din analiza efectuată, Curtea reține că fapta pentru care sunt aplicate corecții financiare este definită ca „neregulă” atât în legislația națională, cât și în aceea a Uniunii Europene, având un conținut caracteristic, ce nu poate fi subsumat unei fapte penale sau contravenționale, iar corecțiile financiare, constând în speță în reduceri procentuale, reprezintă măsuri administrative, fără a avea caracterul unor sancțiuni penale sau contravenționale.
28. Având în vedere cele constatate la paragraful anterior, Curtea observă că nici prevederile Ordonanței Guvernului nr. 79/2003 și nici cele ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr.66/2011, în ansamblul lor, nu se subsumează noțiunii de „lege penală sau contravențională”, pentru ca Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 să constituie, eventual, o excepție de la aplicarea principiului neretroactivității prevăzut de art.15 alin.(2) din Constituție. Astfel, potrivit art.141 din Codul penal din 1968 ori art.173 din Codul penal, precum și celor reținute prin Decizia nr.265 din 6 mai 2014 (paragraful 47), publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.372 din 20 mai 2011, în sensul că „art.1 alin.(1) din Codul penal stabilește că legea penală prevede faptele care constituie infracțiuni, motiv pentru care în absența unei incriminări nu se poate vorbi de o lege penală”, Curtea observă că nici în conținutul normativ al Ordonanței Guvernului nr.79/2003 și nici în cel al Ordonanței de urgență a Guvernului nr.66/2011 nu sunt incriminate fapte care constituie infracțiuni. Observând prevederile art.2 alin.(1) lit.b), art.8 și 23 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, Curtea constată că în cazul existenței unor indicii de fraudă, definite ca infracțiuni săvârșite în legătură cu obținerea ori utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, incriminate de Codul penal sau legi speciale, structurile de control au obligația să sesizeze Departamentul pentru Lupta Antifraudă — DLAF și organele de urmărire penală. De asemenea, Curtea observă că, potrivit art. 1 coroborat cu art.3 și 5 din Ordonanța Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.410 din 25 iulie 2001, legea contravențională apără valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea penală, iar actele normative prin care se stabilesc contravenții vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie contravenții și sancțiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre acestea, sancțiune care poate fi principală: avertismentul, amenda contravențională și obligarea contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității, ori complementară, cum ar fi, de exemplu, suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizației de exercitare a unei activități, închiderea unității, blocarea contului bancar. Observând cele reținute la paragraful 25 din prezenta decizie, precum și din examinarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr.79/2003 și Ordonanței de urgență a Guvernului nr.66/2011, Curtea constată că aceste acte normative nu reglementează în domeniul contravențional.
29. Examinând excepția de neconstituționalitate a prevederilor art.66 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, Curtea constată că legiuitorul a optat pentru aplicarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr.79/2003 numai pentru activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.66/2011. Acest text permite interpretarea per a contrario potrivit căreia Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 se aplică pentru activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care nu sunt în desfășurare la data intrării acesteia în vigoare, chiar dacă acestea au fost săvârșite sub imperiul Ordonanței Guvernului nr.79/2003.
30. Curtea constată că definiția activităților la care face referire art.66 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 este reglementată potrivit art.2 alin.(1) lit.h) și i) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011. Astfel, activitatea de constatare a neregulilor reprezintă activitatea de control/investigare desfășurată de autoritățile competente în conformitate cu prevederile prezentei ordonanțe de urgență, în vederea stabilirii existenței unei nereguli, iar activitatea de stabilire a creanțelor bugetare rezultate din nereguli reprezintă activitatea prin care se stabilește și se individualizează obligația de plată rezultată din neregula constatată, prin emiterea unui titlu de creanță. Analizând definițiile acestor activități corelate cu celelalte prevederi ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 prin care acestea sunt concretizate, Curtea observă că activitățile anterior menționate presupun atât aplicarea normelor de procedură, cât și a normelor de drept substanțial din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 cu privire la calificarea unei fapte ca fiind neregulă/abatere și aplicarea de corecții financiare. Curtea observă că dreptul de a stabili creanța bugetară, potrivit art.45 alin.(1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011, se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului, comunicată oficial de către Comisia Europeană/donatorul public internațional prin emiterea declarației finale de închidere, cu excepția cazului în care normele Uniunii Europene sau ale donatorului public internațional prevăd un termen mai mare.
31. Curtea observă că dispozițiile art.66 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 sunt norme tranzitorii, care, potrivit art.54 alin.(1) din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.260 din 21 aprilie 2010, reglementează „măsurile ce se instituie cu privire la derularea raporturilor juridice născute în temeiul vechii reglementări care urmează să fie înlocuită de noul act normativ”. În continuare, art.54 alin.(2) din aceeași lege prevede că dispozițiile tranzitorii „trebuie să asigure, pe o perioadă determinată, corelarea celor două reglementări, astfel încât punerea în aplicare a noului act normativ să decurgă firesc și să evite retroactivitatea acestuia (…)”. Legiuitorul, configurând dispozițiile tranzitorii ale art.66 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011, a ales drept criteriu pentru rezolvarea situațiilor tranzitorii existența în curs de desfășurare a unor activități de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, în sensul că pentru aprecierea legalității raporturilor juridice născute în perioada de activitate a Ordonanței Guvernului nr.79/2003 se aplică această ordonanță numai dacă activitățile menționate sunt în curs desfășurare. În schimb, dacă aceste activități nu sunt în curs de desfășurare, aprecierea legalității raporturilor juridice născute în perioada de activitate a Ordonanței Guvernului nr.79/2003 se realizează prin prisma noilor prevederi. Or, cele două acte normative cuprind, în privința activităților de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, reguli de drept substanțiale specifice așa cum s-a arătat la paragrafele 29 și 30 din prezenta decizie, astfel încât, optând pentru un asemenea criteriu, legiuitorul a încălcat principiul neretroactivității legii, întrucât raportul juridic nu mai este guvernat de legea în vigoare la data nașterii sale, ci de o lege ulterioară, străină acestuia. Or, este de principiu că o situație juridică definitiv consolidată sub imperiul unei legi substanțiale nu poate fi guvernată de o lege ulterioară decât cu încălcarea art.15 alin.(2) din Constituție.
32. Curtea reține că textul de lege criticat aduce atingere principiului neretroactivității, deoarece permite aplicarea normelor de drept substanțial din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 cu privire la nereguli săvârșite în intervalul temporal în care era în vigoare Ordonanța Guvernului nr.79/2003, legiuitorul reglementând un criteriu greșit pentru determinarea aplicabilității noilor norme de drept substanțial, respectiv existența sau nu a unor activități de control în desfășurare la momentul intrării în vigoare a noii legi, fără a se raporta la legea în vigoare la momentul nașterii raportului juridic. Rezultă așadar că raportul juridic este supus reglementărilor legale în vigoare la data nașterii sale, schimbarea ulterioară a condițiilor legale neavând nicio influență asupra legalității acestuia. În consecință, Curtea constată că art.66 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 este neconstituțional, fiind contrar art.15 alin.(2) din Constituție.
33. Curtea constată că, urmare a admiterii excepției de neconstituționalitate, calificarea neregulii și stabilirea creanțelor bugetare se vor face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârșirii neregulii potrivit principiului tempus regit actum, așadar fără a se putea combina dispozițiile de drept substanțial din Ordonanța Guvernului nr.79/2003 cu cele ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr.66/2011, în vreme ce procedura urmată de organele de control va fi cea reglementată prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului.
34. În fine, referitor la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art.2 alin.(1) lit.a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 și cele ale pct.2 subpct.2.3 din anexa la ordonanța de urgență, Curtea observă că primul reglementează cu privire la definiția neregulii, iar celălalt cu privire la un anumit tip de abateri, descrierea acestora și corecția/reducerea aplicată. Critica formulată de instanța de judecată nu privește însă conținutul lor normativ, ci modul în care, în temeiul art.66 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011, au fost aplicate de către organul de control unor abateri săvârșite sub imperiul altui act normativ. Asemenea critici nu intră în competența de soluționare a Curții Constituționale, care, potrivit art.2 alin.(3) din Legea nr.47/1992, „se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată”, iar nu cu privire la modul de aplicare a legii, astfel încât excepția de neconstituționalitate a art.2 alin.(1) lit.a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 și cele ale pct.2 subpct.2.3 din anexa la ordonanța de urgență va fi respinsă ca inadmisibilă.
35. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.146 lit.d) și al art.147 alin.(4) din Constituție, precum și al art. 1—3, al art.11 alin.(1) lit.A.d) și al art.29 din Legea nr.47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:

1. Admite excepția de neconstituționalitate ridicată din oficiu de Curtea de Apel Bacău — Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr.44/32/2014 al acestei instanțe și constată că prevederile art.66 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora sunt neconstituționale.
2. Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a prevederilor art.2 alin.(1) lit.a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, precum și a celor ale pct.2 subpct.2.3 din anexa la Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011, în forma anterioară modificărilor aduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.47/2014 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale, excepție ridicată din oficiu în același dosar, al aceleiași instanțe.
Definitivă și general obligatorie.
Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Curții de Apel Bacău — Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunțată în ședința din data de 26 februarie 2015.

Sursa: C.C.R.

[C.J.U.E.]: Ordonanţă a Preşedintelui Curţii în cauza privind compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unei reglementări naţionale (art.271 ind.1 și 271 ind.2 din Ordonanța de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006) care instituie, sub sancţiunea inadmisibilităţii, o obligaţie de plată a unei garanţii pecuniare (garanţia de bună conduită) în sarcina unei persoane care contestă o decizie a autorităţii contractante. Neîndeplinirea condiţiilor pentru soluționarea cauzei potrivit procedurii accelerate prevăzute la articolul 105 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curţii.

ORDONANȚA PREȘEDINTELUI CURȚII

13 noiembrie 2014

„Procedură accelerată”

În cauza C‑439/14,

având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Curtea de Apel București (România), prin decizia din 19 septembrie 2014, primită de Curte la 24 septembrie 2014, în procedura

SC Star Storage SA

împotriva

Institutului Național de Cercetare‑Dezvoltare în Informatică,

PREȘEDINTELE CURȚII,

având în vedere propunerea domnului K. Lenaerts, vicepreședinte, judecător raportor,

după ascultarea avocatului general, doamna E. Sharpston,

dă prezenta

Ordonanță

1        Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 1 alineatul (1) al treilea paragraf și alineatul (3) din Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări (JO L 395, p. 33, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 237), astfel cum a fost modificată ultima dată prin Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2007 (JO L 335, p. 31).

2        Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între SC Star Storage SA (denumită în continuare „Star Storage”), pe de o parte, și Institutul Național de Cercetare‑Dezvoltare în Informatică, pe de altă parte, acesta din urmă acționând în calitate de autoritate contractantă, în contextul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziție publică privind achiziția unei infrastructuri informatice și a unor servicii pentru pregătirea, administrarea, dezvoltarea și implementarea unei platforme de „cloud computing” cu o valoare estimată la peste 13 milioane de euro, fără taxa pe valoarea adăugată.

3        În cadrul acestei proceduri, mai mulți operatori economici au solicitat clarificări cu privire la condițiile de atribuire a contractului. Ca răspuns la aceste solicitări, Institutul Național de Cercetare‑Dezvoltare în Informatică a publicat, în Sistemul Electronic de Achiziții Publice, mai multe seturi de clarificări, printre care clarificările nr. 4 și nr. 5 din 24 iunie 2014 și nr. 7 din 26 iunie 2014.

4        La 30 iunie 2014, Star Storage a sesizat Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor cu o contestație împotriva acestor trei clarificări.

5        Prin decizia din 18 iulie 2014, Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor a respins această contestație ca inadmisibilă pentru motivul că Star Storage nu constituise „garanția de bună conduită” instituită, în sarcina persoanelor care doresc să conteste actele unei autorități contractante, prin articolele 2711 și 2712 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, în versiunea în vigoare după adoptarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2014.

6        Decizia de respingere menționată a făcut obiectul unei plângeri la Curtea de Apel București.

7        Această instanță are îndoieli cu privire la compatibilitatea unei reglementări naționale precum cea cuprinsă la articolele 2711 și 2712 menționate, care instituie, sub sancțiunea inadmisibilității, o obligație de plată a unei garanții pecuniare în sarcina unei persoane care contestă o decizie a autorității contractante, cu cerințele de accesibilitate și de efectivitate a căilor de atac formulate împotriva deciziilor luate de autoritățile contractante, astfel cum sunt enunțate la articolul 1 alineatul (1) al treilea paragraf și alineatul (3) din Directiva 89/665. În aceste condiții, Curtea de Apel București a decis să suspende judecata și să sesizeze Curtea cu titlu preliminar.

8        Curtea de Apel București solicită Curții soluționarea prezentei cauze potrivit procedurii accelerate prevăzute la articolul 105 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții.

9        Din această dispoziție rezultă că, la cererea instanței de trimitere sau, cu titlu excepțional, din oficiu, președintele Curții poate, după ascultarea judecătorului raportor și a avocatului general, în cazul în care natura cauzei impune examinarea acesteia în termen scurt, să decidă judecarea trimiterii preliminare potrivit procedurii accelerate, care derogă de la prevederile acestui regulament.

10      În susținerea cererii sale de judecare a cauzei potrivit procedurii accelerate, instanța de trimitere invocă obiectul litigiului principal, care privește un contract de achiziție publică, precum și faptul că procedura de atribuire a contractului de achiziție publică se află în stadiul avansat al evaluării ofertelor. Ea adaugă că Star Storage nu a putut supune decizia autorității contractante unui control de legalitate, astfel încât este expusă riscului ca oferta sa să fie exclusă.

11      Cu toate acestea, deși instanța de trimitere a subliniat importanța pe care o prezintă hotărârea preliminară care urmează să fie pronunțată pentru procedura din litigiul principal, ea nu a demonstrat totuși urgența pronunțării în termen scurt asupra cererii sale, în temeiul articolului 105 alineatul (1) din Regulamentul de procedură.

12      În această privință, trebuie amintit că miza financiară a cauzei, oricât de importantă ar fi, nu implică totuși că soluționarea litigiului prezintă o asemenea urgență (a se vedea în special Ordonanța președintelui Curții Sähköalojen ammattiliitto, C‑396/13, EU:C:2013:811, punctul 18 și jurisprudența citată).

13      În plus, exigența examinării unui litigiu pendinte în fața Curții în termen scurt nu poate decurge din simplul fapt că instanța de trimitere este obligată să asigure soluționarea rapidă a litigiului (a se vedea în special Ordonanța președintelui Curții Micșa, C‑573/10, EU:C:2011:39, punctul 11, precum și Ordonanța președintelui Curții Rabal Cañas, C‑392/13, EU:C:2013:877, punctul 15 și jurisprudența citată).

14      În sfârșit, nici simplul interes, desigur, legitim, al unui justițiabil de a se determina cât mai repede posibil întinderea drepturilor de care beneficiază în temeiul dreptului Uniunii, în speță Directiva 89/665, nici riscul unei pierderi economice precum cel la care ar fi eventual expusă Star Storage nu sunt de natură să dovedească existența unei împrejurări excepționale în sensul articolului 105 alineatul (1) din Regulamentul de procedură (a se vedea în acest sens Ordonanța T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2013:688, punctul 12 și jurisprudența citată).

15      În aceste condiții, cererea Curții de Apel București prin care se solicită judecarea prezentei cauze potrivit procedurii accelerate nu poate fi admisă.

Pentru aceste motive, președintele Curții dispune:

Respinge cererea Curții de Apel București (România) de judecare a cauzei C‑439/14 potrivit procedurii accelerate prevăzute la articolul 105 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții.

[C.J.U.E.]: Articolul 53b alineatul (2) initio și litera (c) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 constituie fundamentul juridic, în lipsa unui temei legal de drept intern, pentru o decizie a autorităţilor naţionale de modificare în defavoarea beneficiarului a cuantumului unei subvenţii acordate din Fondul european pentru refugiaţi şi de recuperare de la beneficiar a unei părţi din acest cuantum (deduceri, corecţii financiare).

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a treia)

18 decembrie 2014

„Trimitere preliminară – Protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene – Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 – Articolul 4 – Bugetul general al Uniunii – Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 – Articolul 53b alineatul (2) – Decizia 2004/904/CE – Fondul european pentru refugiați pentru perioada 2005-2010 – Articolul 25 alineatul (2) – Temei juridic al obligației de recuperare a unei subvenții în caz de abatere”

În cauza C‑599/13,

având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Raad van State (Țările de Jos), prin decizia din 20 noiembrie 2013, primită de Curte la 22 noiembrie 2013, în procedura

Somalische Vereniging Amsterdam en Omgeving (Somvao)

împotriva

Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,

CURTEA (Camera a treia),

compusă din domnul M. Ilešič, președinte de cameră, domnul A. Ó Caoimh, doamna C. Toader (raportor) și domnii E. Jarašiūnas și C. G. Fernlund, judecători,

avocat general: doamna J. Kokott,

grefier: domnul A. Calot Escobar,

având în vedere procedura scrisă,

luând în considerare observațiile prezentate:

–        pentru guvernul olandez, de M. Bulterman, de M. Noort și de J. Langer, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul eston, de N. Grünberg, în calitate de agent;

–        pentru Comisia Europeană, de D. Maidani, de B.‑R. Killmann și de G. Wils, în calitate de agenți,

având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,

pronunță prezenta

Hotărâre

1        Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 4 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (JO L 312, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 1, p. 166), a articolului 53b alineatul (2) initio și litera (c) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene (JO L 248, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 198), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1995/2006 al Consiliului din 13 decembrie 2006 (JO L 390, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 7, p. 137, denumit în continuare „Regulamentul nr. 1605/2002), precum și a articolului 25 alineatul (2) din Decizia 2004/904/CE a Consiliului din 2 decembrie 2004 de instituire a Fondului european pentru refugiați pentru perioada 2005-2010 (JO L 381, p. 52, Ediție specială, 19/vol. 7, p. 103).

2        Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Somalische Vereniging Amsterdam en Omgeving (Asociația Somaleză din Amsterdam și din împrejurimi, denumită în continuare„Somvao”), asociație care are sediul în Amsterdam (Țările de Jos), pe de o parte, și Staatsecretaris van Veiligheid en Justitie (secretarul de stat pentru securitate și justiție, denumit în continuare „Staatssecretaris”), pe de altă parte, cu privire la decizia acestuia din urmă de a reduce și de a recupera o parte a cuantumului subvenției acordate acestei asociații din respectivul Fond european pentru refugiați.

 Cadrul juridic

 Dreptul Uniunii

 Regulamentul (CEE) nr. 4253/88

3        Articolul 23 alineatul (1) din Regulamentul (CEE) nr. 4253/88 al Consiliului din 19 decembrie 1988 de stabilire a dispozițiilor de aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 2052/88 privind coordonarea intervențiilor diferitor fonduri structurale, pe de‑o parte, și coordonarea intervențiilor între ele și cu cele ale Băncii Europene de Investiții și ale altor instrumente financiare existente, pe de altă parte (JO L 374, p. 1), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CEE) nr. 2082/93 al Consiliului din 20 iulie 1993 (JO L 193, p. 20, denumit în continuare „Regulamentul nr. 4253/88), are următorul cuprins:

„(1)      Pentru garantarea succesului acțiunilor desfășurate de promotorii publici sau privați, statele membre, la punerea în aplicare a acțiunilor, iau măsurile necesare pentru:

–        verificarea periodică a faptului că acțiunile finanțate de Comunitate au fost desfășurate corect;

–        prevenirea și cercetarea abaterilor;

–        recuperarea fondurilor pierdute ca urmare a unui abuz sau a unei neglijențe. În afara cazului în care statul membru și/sau intermediarul și/sau promotorul fac dovada că abuzul sau neglijența nu le este imputabilă, statul membru răspunde în subsidiar pentru rambursarea sumelor plătite în mod necorespunzător. Pentru subvențiile globale, intermediarul poate, cu acordul statului membru și al Comisiei, să recurgă la o garanție bancară sau la orice altă asigurare care să acopere acest risc.

[…]” [traducere neoficială]

 Regulamentul nr. 2988/95

4        Al treilea‑al cincilea considerent ale Regulamentului nr. 2988/95 au următorul cuprins:

„întrucât normele metodologice privind gestiunea [financiară] descentralizată și monitorizarea modului în care acestea sunt aplicate fac obiectul unor dispoziții detaliate diferite în funcție de politicile comunitare respective; întrucât trebuie combătute în toate domeniile acțiunile de natură să afecteze interesele financiare ale Comunităților;

întrucât eficiența combaterii fraudei care afectează interesele financiare ale Comunităților impune adoptarea unui cadru legal comun tuturor domeniilor ce fac obiectul politicilor comunitare;

întrucât, în conformitate cu prezentul regulament, normele sectoriale conțin dispoziții cu privire la abateri, precum și la măsurile și sancțiunile administrative pentru sancționarea acestora.”

5        Articolul 1 din acest regulament prevede:

„(1)      În scopul protejării intereselor financiare ale Comunităților Europene, se adoptă prin prezenta o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar.

(2)      Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate.”

6        Articolul 4 din Regulamentul nr. 2988/95, care figurează în cadrul titlului II, denumit „Măsuri și sancțiuni administrative”, din acest regulament, prevede:

„(1)      Ca regulă generală, orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat:

–        prin obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat;

[…]

(2)      Aplicarea măsurilor menționate la alineatul (1) se limitează la retragerea avantajului obținut, la care se adaugă, dacă acest lucru este prevăzut, dobânda, care poate fi calculată pe bază forfetară.

[…]

(4)      Măsurile prevăzute în acest articol nu sunt considerate sancțiuni.”

 Regulamentul nr. 1605/2002

7        Titlul IV din Regulamentul nr. 1605/2002, care figurează în partea întâi a acestuia, este denumit „Execuția bugetară”. Capitolul 2 din acest titlu IV privește modalitățile de execuție bugetară. El cuprinde articolele 53-57 din acest regulament. Articolul 53 din acesta prevede:

„Comisia execută bugetul în conformitate cu dispozițiile articolelor 53a-53d, în oricare din următoarele moduri:

(a)      în mod centralizat;

(b)      prin gestionarea partajată sau descentralizată;

(c)      prin gestionarea în comun cu organizațiile internaționale.”

8        Articolul 53b din regulamentul menționat prevede:

„(1)      Atunci când Comisia execută bugetul prin gestionare partajată, sarcinile de execuție sunt delegate statelor membre. Această metodă se aplică în special acțiunilor menționate în partea II titlurile I și II.

(2)      Fără a aduce atingere dispozițiilor complementare incluse în reglementările sectoriale relevante și pentru a se asigura că, în cadrul gestionării partajate, fondurile sunt utilizate în conformitate cu normele și principiile aplicabile, statele membre adoptă toate actele cu putere de lege, actele administrative sau de altă natură, necesare protecției intereselor financiare ale Comunităților. În acest scop, acestea trebuie în special:

[…]

(c)      să recupereze fondurile plătite necuvenit sau utilizate incorect sau cele pierdute ca urmare a unor nereguli sau erori;

[…]

În acest scop, statele membre efectuează verificări și instituie un sistem de control intern eficace și eficient […]. Acestea pot iniția procedurile judiciare necesare și adecvate.

[…]”

9        Articolul 53b din Regulamentul nr. 1605/2002 a fost abrogat, începând de la 31 decembrie 2013, de articolul 212 din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului (JO L 298, p. 1).

 Decizia 2004/904

10      Sub titlul „Controalele și corecțiile financiare efectuate de statele membre”, articolul 25 din Decizia 2004/904 prevede:

„(1)      Fără a aduce atingere responsabilității Comisiei pentru execuția bugetului general al Uniunii Europene, statele membre își asumă responsabilitatea în primă instanță pentru controlul financiar al acțiunilor. În acest scop, adoptă, în special, următoarele măsuri:

[…]

(b)      prevenirea, detectarea și corectarea neregularităților, comunicarea acestora Comisiei, în conformitate cu normele în vigoare, și ținerea la curent a acesteia cu privire la evoluția procedurilor administrative și judiciare;

[…]

(2)      Statele membre efectuează corecțiile financiare necesare atunci când se constată o neregularitate, ținând seama de caracterul său individual sau sistemic. Corecțiile financiare efectuate de statul membru constau în suprimarea în totalitate sau în parte a contribuției comunitare și, în cazul nerambursării sumei la data stabilită de statul membru respectiv, sunt datorate penalități de întârziere, la rata prevăzută la articolul 26 alineatul (4).

[…]”

11      Articolul 32 din această decizie, intitulat „Destinatari”, prevede:

„Prezenta decizie se adresează statelor membre, în conformitate cu Tratatul de instituire a Comunității Europene.”

 Decizia 2006/399/CE

12      Prin Decizia 2006/399/CE din 20 ianuarie 2006 privind normele de punere în aplicare a Deciziei 2004/904/CE a Consiliului în ceea ce privește eligibilitatea cheltuielilor în cadrul acțiunilor cofinanțate de Fondul european pentru refugiați puse în aplicare în statele membre (JO L 162, p. 1), Comisia a adoptat condițiile de eligibilitate a cheltuielilor respective.

13      Mai precis, potrivit normei nr. 6 din anexa la Decizia 2006/399, costurile trebuie să fi fost suportate efectiv, să corespundă plăților efectuate de beneficiar, să fie înregistrate în conturile sale sau să figureze în documentele sale fiscale și să poată fi identificate și controlate. Ca regulă generală, plățile efectuate de beneficiari sunt însoțite de facturile achitate. Dacă acest lucru nu este posibil, plățile sunt justificate prin documente contabile sau prin documente justificative cu o valoare probantă echivalentă.

 Dreptul olandez

14      Articolul 4:49 din Legea generală privind dreptul administrativ (Algemene wet bestuursrecht, denumită în continuare „Awb”) prevede la alineatul 1:

„Autoritatea administrativă poate abroga decizia de stabilire a subvenției sau o poate modifica în defavoarea beneficiarului:

a)      din cauza unor fapte sau a unor împrejurări de care nu putea, în mod rezonabil, să fi avut cunoștință în momentul stabilirii și care ar fi determinat stabilirea unei subvenții într‑un cuantum inferior celui prevăzut în decizia de acordare;

b)      atunci când decizia de stabilire a subvenției era incorectă, iar beneficiarul știa sau trebuia să știe acest lucru sau

c)      atunci când, după adoptarea deciziei de stabilire a subvenției, beneficiarul nu și‑a respectat obligațiile legate de acordarea acestei subvenții.”

15      Articolul 4:57 din Awb are următorul cuprins:

„Autoritatea administrativă poate recupera cuantumul subvențiilor plătite în mod nejustificat.”

16      Cadrul de punere în aplicare a Fondului european pentru refugiați în Țările de Jos, programul multianual 2005-2007 (Uitvoeringskader Europees Vluchtelingenfonds Nederland, Meerjarenprogramma 2005-2007, denumit în continuare „cadrul național de punere în aplicare”), care a fost adoptat în temeiul Deciziei 2006/399, prevede la alineatul 2.1 că beneficiarul are sarcina înregistrării datelor și (de a asigura) ținerea unei documentații de proiect comprehensibile și controlabile.

17      Alineatul 2.2. din cadrul național de punere în aplicare, intitulat „Gestiunea financiară”, face trimitere la Decizia 2006/399 pentru normele detaliate privind costurile admisibile.

 Situația de fapt din litigiul principal și întrebările preliminare

18      Somvao este o asociație de protecție a comunității somaleze din Amsterdam și din împrejurimile acestui oraș. La 18 august 2005, aceasta a introdus o cerere de subvenționare a unui proiect de ajutor pentru refugiați denumit „Tesfa Himilo II” (denumit în continuare „proiectul”), care urma să se desfășoare în perioada 1 mai 2005-30 mai 2008. Pentru implementarea acestui proiect, Somvao colabora cu Stichting Dir, o organizație etiopiană care are de asemenea sediul în Amsterdam. Proiectul viza promovarea integrării și a participării etiopienilor și a somalezilor la societatea olandeză, în special prin dezvoltarea și prin oferirea unor programe specifice de inserție socială și profesională care vizau tinerii, femeile și persoanele vârstnice.

19      Prin decizia din 27 aprilie 2006, Staatssecretaris a acordat Somvao o subvenție pentru prima fază a proiectului, în cuantum de 199 761 de euro, reprezentând 45 % din costurile admisibile, care trebuia să fie plătită din Fondul european pentru refugiați.

20      În ceea ce privește condițiile de acordare a unei subvenții, decizia Staatssecretaris din 27 aprilie 2006 făcea trimitere la cadrul național de punere în aplicare a Fondului european pentru refugiați în Țările de Jos.

21      Ca urmare a depunerii decontului final, subvenția a fost stabilită la cuantumul menționat printr‑o decizie din 27 iulie 2007. Instanța de trimitere arată că, pentru stabilirea acestui cuantum, Staatssecretaris, pe de o parte, s‑a mulțumit cu datele care îi fuseseră furnizate prin cererea de stabilire a subvenției pentru prima fază a proiectului și, pe de altă parte, nu a controlat toate documentele proiectului.

22      În luna februarie 2009, la inițiativa Comisiei, o societate de audit a efectuat un control al legalității utilizării subvenției, în cursul căruia au fost examinate deconturile prezentate Somvao cu privire la costurile proiectului. După ce a luat în considerare observațiile Somvao, această societate a constatat, la 6 octombrie 2009, că o mare parte a posturilor de cheltuieli și a deconturilor menționate de Somvao, în special în ceea ce privește cheltuielile cu personalul, nu erau justificate în mod clar și acceptabil, astfel încât un cuantum de 188 675,87 euro fusese plătit în mod nejustificat în temeiul subvenției.

23      Ca urmare a raportului final de control, prin decizia din 12 noiembrie 2009, Staatssecretaris a modificat decizia din 27 iulie 2007 de stabilire a subvenției, reducând valoarea acesteia la 11 085,13 euro și dispunând recuperarea diferenței, și anume 188 675,87 euro.

24      Întrucât la 31 mai 2010, ca urmare a unei reclamații a Somvao, Staatssecretaris a confirmat decizia sa din 12 noiembrie 2009, asociația menționată a formulat o acțiune împotriva deciziei Staatssecretaris din 12 noiembrie 2009 în fața Rechtbank Amsterdam. Prin hotărârea din data de 22 septembrie 2011, această instanță a declarat acțiunea nefondată. Mai precis, instanța a statuat că, deși Staatssecretaris nu avea, în temeiul dreptului național, competența de a modifica în defavoarea Somvao cuantumul subvenției care îi fusese acordată, era totuși obligat, în temeiul articolului 25 alineatul (2) din Decizia 2004/904, să modifice acest cuantum.

25      Somvao a declarat apel împotriva acestei hotărâri la Afdeling Bestuursrechtspraak (secția de contencios administrativ) a Raad van State.

26      Raad van State consideră că neîndeplinirea obligației de a ține o bună contabilitate a proiectului, constatată de Staatssecretaris, constituie o abatere astfel cum aceasta este definită la articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95. La fel ca Rechtbank Amsterdam, instanța de trimitere apreciază că nu se poate considera că împrejurarea că Somvao nu a ținut o contabilitate clară constituie una dintre ipotezele enumerate la articolul 4:49 alineatul 1 literele a)-c) din Awb care permit autorității administrative să abroge sau să modifice decizia de stabilire a unei subvenții în defavoarea beneficiarului acesteia, din moment ce lipsa unei bune contabilități a proiectului este o împrejurare despre care Staatssecretaris ar fi trebuit să aibă deja cunoștință atunci când a fost stabilită subvenția în cauză. Raad van State concluzionează că decizia de modificare a subvenției și prin care se dispune recuperarea acesteia este lipsită de temei juridic în dreptul intern.

27      În consecință, instanța de trimitere ridică problema dacă dreptul Uniunii permite identificarea unui fundament juridic pentru o decizie de reducere a cuantumului unei subvenții deja acordate și prin care se dispune recuperarea sumelor primite în mod nejustificat, în ipoteza în care sunt constatate abateri precum cele constatate în speța care îi este prezentată. Mai precis, aceasta ridică problema dacă articolul 4 din Regulamentul nr. 2988/95, articolul 53b alineatul (2) initio și litera (c) din Regulamentul nr. 1605/2002 sau articolul 25 alineatul (2) din Decizia 2004/904 pot constitui temeiul juridic al deciziei de reducere a subvenției acordate din Fondul european pentru refugiați și de recuperare a unei mari părți a acestei subvenții.

28      Întemeindu‑se pe Hotărârile Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening și alții (C‑383/06-C‑385/06, EU:C:2008:165) și Chambre de commerce et dʼindustrie de lʼIndre (C‑465/10, EU:C:2011:867), care privesc Regulamentul nr. 4253/88, instanța de trimitere arată că pare să se poată deduce din aceste hotărâri că o normă generală care urmărește protecția intereselor financiare ale Uniunii nu poate constitui temeiul juridic al unei decizii de reducere și de recuperare a unei subvenții. Numai o normă specifică ar putea servi drept temei juridic al unei astfel de decizii. Potrivit instanței de trimitere, aceasta ar implica faptul că Regulamentele nr. 2988/95 și nr. 1605/2002 nu pot servi drept temei juridic pentru decizia prin care se dispune reducerea, precum și recuperarea subvenției.

29      Pe de altă parte, instanța de trimitere are îndoieli că articolul 25 alineatul (2) din Decizia 2004/904 ar putea servi drept temei legal al deciziei de reducere a subvenției care a fost acordată, dat fiind că această decizie, adresată exclusiv statelor membre, nu poate, prin ea însăși, să creeze obligații pentru un particular.

30      În aceste împrejurări, Raad van State a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„1)      Articolul 4 din Regulamentul nr. 2988/95 sau articolul 53b alineatul (2) initio și litera (c) din Regulamentul nr. 1605/2002 oferă un temei juridic unei decizii de modificare în defavoarea beneficiarului și de recuperare de la acesta de către autoritățile naționale a unei subvenții din Fondul european pentru refugiați?

2)      Articolul 25 alineatul (2) din Decizia 2004/904 poate constitui un temei juridic pentru o decizie de modificare în defavoarea beneficiarului și de recuperare de la acesta de către autoritățile naționale a unei subvenții deja stabilite din Fondul european pentru refugiați, fără a fi necesară în acest scop o abilitare potrivit dreptului național?”

 Cu privire la întrebările preliminare

 Cu privire la prima întrebare

31      Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească, în esență, dacă articolul 4 din Regulamentul nr. 2988/95 sau articolul 53b alineatul (2) initio și litera (c) din Regulamentul nr. 1605/2002 trebuie interpretat în sensul că, în lipsa unui temei legal rezultat din dreptul intern, fie una dintre aceste dispoziții, fie cealaltă oferă un fundament juridic unei decizii a autorităților naționale de modificare în defavoarea beneficiarului a cuantumului unei subvenții acordate din Fondul european pentru refugiați, în cadrul gestiunii partajate între Comisie și statele membre, și prin care se dispune recuperarea de la beneficiar a unei părți din acest cuantum.

32      În ceea ce privește Regulamentul nr. 2988/95, trebuie amintit că, potrivit articolului 1 alineatul (1), acest regulament introduce o reglementare generală privind controalele uniforme, precum și măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul Uniunii, și aceasta, așa cum reiese din cel de al treilea considerent al regulamentului menționat, pentru a combate în toate domeniile atingerile aduse intereselor financiare ale Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea FranceAgriMer, C‑670/11, EU:C:2012:807, punctul 41 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, punctul 43).

33      Reiese din cel de al patrulea considerent al Regulamentului nr. 2988/95 că eficiența combaterii fraudei care afectează interesele financiare ale Uniunii impune adoptarea unui cadru legal comun tuturor domeniilor ce fac obiectul politicilor Uniunii. În plus, potrivit celui de al cincilea considerent al aceluiași regulament, în conformitate cu Regulamentul nr. 2988/95, normele sectoriale conțin dispoziții cu privire la abateri, precum și cu privire la măsurile și la sancțiunile administrative aferente acestora. În domeniul controalelor și al sancțiunilor pentru abaterile săvârșite în dreptul Uniunii, legiuitorul Uniunii a stabilit, prin adoptarea Regulamentului nr. 2988/95, o serie de principii și a instituit, ca regulă generală, obligația ca toate regulamentele sectoriale să respecte aceste principii (Hotărârea FranceAgriMer, EU:C:2012:807, punctele 42 și 43, precum și jurisprudența citată).

34      Astfel, Regulamentul nr. 2988/95 are vocația de a se aplica în cazul oricărei situații în care se pune în discuție o „abatere” în sensul articolului 1 din acesta, și anume o încălcare a unei dispoziții de drept al Uniunii, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Uniunii sau bugetele gestionate de aceasta fie prin reducerea, fie prin pierderea sumelor care provin din resursele proprii primite direct în numele Uniunii, fie printr‑o cheltuială nejustificată (Hotărârea FranceAgriMer, EU:C:2012:807, punctul 44).

35      După cum prevede articolul 4 alineatul (1) prima liniuță din Regulamentul nr. 2988/95, orice abatere trebuie să atragă după sine, ca regulă generală, retragerea avantajului obținut nejustificat, în special prin obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat (Hotărârea FranceAgriMer, EU:C:2012:807, punctul 46 și jurisprudența citată).

36      În ceea ce privește obligația de a restitui un avantaj primit în mod nejustificat printr‑o practică nelegală, Curtea a precizat deja că această obligație nu constituie o sancțiune, ci este simpla consecință a constatării că nu au fost respectate condițiile necesare pentru obținerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii, făcând ca avantajul primit să fie nedatorat (a se vedea în acest sens Hotărârea Pometon, C‑158/08, EU:C:2009:349, punctul 28 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea Cruz & Companhia, EU:C:2014:2230, punctul 45).

37      Cu toate acestea, Curtea a precizat și că Regulamentul nr. 2988/95 se limitează la stabilirea unor norme generale de control și de sancționare, în scopul protejării intereselor financiare ale Uniunii. Așadar, o recuperare a fondurilor utilizate în mod nelegal trebuie să se efectueze în temeiul altor dispoziții, și anume, dacă este cazul, în temeiul dispozițiilor sectoriale (a se vedea în acest sens Hotărârea Chambre de commerce et dʼindustrie de lʼIndre, EU:C:2011:867, punctul 33 și jurisprudența citată).

38      În consecință, trebuie să se verifice dacă o măsură precum cea în discuție în litigiul principal poate fi adoptată în temeiul articolului 53b alineatul (2) initio și litera (c) din Regulamentul nr. 1605/2002.

39      Cu titlu preliminar, trebuie amintit că articolul 53b din Regulamentul nr. 1605/2002 a fost introdus în dreptul Uniunii prin Regulamentul nr. 1995/2006. Deși a fost abrogat între timp, acesta se aplica la data faptelor din litigiul principal.

40      Fiind adoptat în temeiul articolului 279 CE, devenit articolul 322 TFUE, care permitea adoptarea de norme financiare care definesc în special procedura care trebuie adoptată pentru stabilirea și execuția bugetului general al Uniunii, Regulamentul nr. 1605/2002 prevede la articolul 53 literele (a)-(c) că Comisia execută bugetul fie în mod centralizat, fie prin gestionarea partajată sau descentralizată, fie prin gestionarea în comun cu organizațiile internaționale.

41      Astfel cum rezultă din titlul capitolului 2 din titlul IV din Regulamentul nr. 1605/2002, articolul 53b din acesta din urmă consacră o modalitate de execuție a bugetului general al Uniunii în domeniul gestiunii partajate. Potrivit alineatului (1) al aceleiași dispoziții, atunci când Comisia cooperează cu statele membre pentru executarea bugetului prin gestionare partajată în sensul articolului 53 alineatul (1) litera (b) din același regulament, sarcinile de execuție ale bugetului sunt delegate statelor membre.

42      La rândul său, articolul 53b alineatul (2) initio și litera (c) din Regulamentul nr. 1605/2002 prevede că statele membre adoptă toate actele cu putere de lege, actele administrative sau de altă natură, necesare protecției intereselor financiare ale Uniunii, printre altele, prin recuperarea fondurilor plătite necuvenit sau utilizate incorect sau a celor pierdute ca urmare a unor nereguli sau erori.

43      Trebuie arătat că termenii acestei dispoziții sunt redactați în mod analog textului articolului 23 alineatul (1) a treia liniuță din Regulamentul nr. 4253/88, care, spre deosebire de Regulamentul nr. 1605/2002, constituie un regulament sectorial.

44      Curtea a constatat deja în ceea ce privește articolul 23 alineatul (1) a treia liniuță din Regulamentul nr. 4253/88 că acesta creează o obligație pentru statele membre, fără a fi necesară o abilitare prevăzută de dreptul național, de recuperare a fondurilor pierdute ca urmare a unui abuz sau a unei neglijențe. Orice exercitare de către statul membru în cauză a unei puteri de apreciere privind oportunitatea solicitării sau nesolicitării restituirii de fonduri comunitare acordate în mod nejustificat sau ilegal ar fi incompatibilă cu obligația respectivă de recuperare (a se vedea în acest sens Hotărârea Chambre de commerce et dʼindustrie de lʼIndre, EU:C:2011:867, punctele 34 și 35, precum și jurisprudența citată).

45      Termenii neechivoci și necondiționați ai articolului 53b alineatul (2) initio și litera (c) din Regulamentul nr. 1605/2002 nu pot, nici aceștia, să fie interpretați în sensul că lasă statelor membre o marjă de apreciere în privința oportunității de a efectua sau de a nu efectua corecții financiare în raport cu neregulile constatate.

46      Astfel, prin faptul că a ales, ulterior intrării în vigoare a articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95 și a articolului 23 din Regulamentul nr. 4253/88, să adopte articolul 53b din Regulamentul nr. 1605/2002, legiuitorul Uniunii a intenționat să creeze, în reglementarea generală, o obligație a statelor membre de a efectua corecții financiare, atunci când execută bugetul în gestiune partajată, printre altele prin recuperarea fondurilor pierdute ca urmare a unui abuz sau a unei neglijențe, nu numai fără să fie necesară o abilitare prevăzută de dreptul național, ci și fără să fie indispensabilă o reglementare sectorială.

47      Această interpretare este confirmată de faptul că, potrivit tezei introductive, articolul 53b alineatul (2) amintit se aplică „[f]ără a aduce atingere dispozițiilor complementare incluse în reglementările sectoriale relevante […]”. Expresia „fără a aduce atingere” indică tocmai că articolul menționat 53b este prin el însuși suficient. De asemenea, adjectivul „complementare”, care privește reglementările sectoriale, arată că, dacă acestea există, ele nu se substituie articolului 53b din Regulamentul nr. 1605/2002, ci se limitează să îl completeze.

48      O altă interpretare a acestui articol ar avea ca efect lipsirea Regulamentului nr. 1605/2002 de efectul său util și ar aduce atingere protecției intereselor financiare ale Uniunii.

49      În consecință, teza introductivă a articolului 53b alineatul (2) din regulamentul menționat constituie un fundament juridic pentru modificarea unei subvenții în defavoarea beneficiarului atunci când această modificare vizează protecția intereselor financiare ale Uniunii. De asemenea, litera (c) a dispoziției menționate constituie un temei juridic pentru adoptarea de măsuri privind recuperarea fondurilor plătite necuvenit sau utilizate incorect ca urmare a unor nereguli sau erori.

50      Pe de altă parte, Curtea a precizat deja că retragerea sumelor plătite necuvenit nu poate fi efectuată decât în conformitate cu principiile securității juridice și protecției încrederii legitime (a se vedea în acest sens Hotărârea Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening și alții, EU:C:2008:165, punctul 53).

51      Astfel, principiul securității juridice impune ca o reglementare a Uniunii să permită celor interesați să cunoască cu exactitate întinderea obligațiilor care le sunt impuse (a se vedea Hotărârea ROM‑projecten, C‑158/06, EU:C:2007:370, punctul 25 și jurisprudența citată).

52      În ceea ce privește principiul încrederii legitime, Curtea a statuat deja că beneficiarul unei subvenții nu se poate prevala de o astfel de protecție în cazul în care acesta nu a executat una dintre condițiile cărora le este subordonată acordarea subvenției (a se vedea în acest sens Hotărârea Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening și alții, EU:C:2008:165, punctul 56, precum și jurisprudența citată).

53      În cauza principală, din elementele furnizate Curții rezultă că decizia de acordare din 27 aprilie 2006 era subordonată respectării de către Somvao a normelor Deciziei 2006/399 și în special a obligației de a înregistra datele și de a ține o documentație de proiect comprehensibilă și controlabilă.

54      În temeiul acestor elemente, revine instanței de trimitere sarcina să aprecieze dacă, ținând seama de comportamentul atât al beneficiarului fondurilor, cât și al administrației naționale, principiile securității juridice și protecției încrederii legitime, astfel cum sunt înțelese în dreptul Uniunii, au fost respectate în privința cererilor de rambursare.

55      Având în vedere considerațiile care precedă, este necesar să se răspundă la prima întrebare că articolul 53b alineatul (2) initio și litera (c) din Regulamentul nr. 1605/2002 trebuie interpretat în sensul că, în lipsa unui temei legal de drept intern, această dispoziție oferă fundament juridic unei decizii a autorităților naționale de modificare în defavoarea beneficiarului a cuantumului unei subvenții acordate din Fondul european pentru refugiați, în cadrul gestiunii partajate între Comisie și statele membre, și prin care se dispune recuperarea de la beneficiar a unei părți din acest cuantum. Revine instanței de trimitere sarcina să aprecieze dacă, ținând seama atât de comportamentul beneficiarului subvenției, cât și de cel al administrației naționale, principiile securității juridice și protecției încrederii legitime, astfel cum sunt înțelese în dreptul Uniunii, au fost respectate în privința cererii de rambursare.

 Cu privire la a doua întrebare

56      Ținând seama de răspunsul dat la prima întrebare, nu este necesar să se răspundă la a doua întrebare.

 Cu privire la cheltuielile de judecată

57      Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declară:

Articolul 53b alineatul (2) initio și litera (c) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1995/2006 al Consiliului din 13 decembrie 2006, trebuie interpretat în sensul că, în lipsa unui temei legal de drept intern, această dispoziție oferă fundament juridic unei decizii a autorităților naționale de modificare în defavoarea beneficiarului a cuantumului unei subvenții acordate din Fondul european pentru refugiați, în cadrul gestiunii partajate între Comisia Europeană și statele membre, și prin care se dispune recuperarea de la beneficiar a unei părți din acest cuantum. Revine instanței de trimitere sarcina să aprecieze dacă, ținând seama atât de comportamentul beneficiarului subvenției, cât și de cel al administrației naționale, principiile securității juridice și protecției încrederii legitime, astfel cum sunt înțelese în dreptul Uniunii, au fost respectate în privința cererii de rambursare.

Sursa: C.J.U.E.

Notă:

Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 a fost abrogat, prin Regulamentul (UE, EURATOM) nr. 966/2012 al Parlamentului European şi al Consiliului, începând cu 1 ianuarie 2013, cu excepția:

(a)

articolelor 53- 57, care au continuat să se aplice tuturor angajamentelor contractate până la 31 decembrie 2013;

(b)

articolului 166 alineatul (3) litera (a), care a continuat să se aplice tuturor angajamentelor contractate până la 31 decembrie 2012; și

(c)

articolului 166 alineatul (3) litera (b), care a continuat să se aplice angajamentelor contractate în perioada 1 ianuarie 2013 – 31 decembrie 2013.

[C.J.U.E.]: Aviz negativ referitor la Acordul preconizat privind aderarea Uniunii Europene la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale

AVIZUL 2/13 AL CURȚII (Plenul)

18 decembrie 2014

Cuprins

I –  Cererea de aviz

II –  Cadrul instituțional și Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale

A –  Consiliul Europei

B –  Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale

1.  Titlul I din CEDO, denumit „Drepturi și libertăți”, și dispozițiile materiale ale acestuia

2.  Titlul II din CEDO și mecanismele de control

a)  Curtea Europeană a Drepturilor Omului

b)  Funcționarea Comitetului Miniștrilor în exercitarea competențelor sale de supraveghere a executării hotărârilor Curții Europene a Drepturilor Omului

3.  Titlul III din CEDO, denumit „Dispoziții diverse”

4.  Protocoalele la CEDO

III –  Raporturile dintre Uniune și CEDO

IV –  Procesul de aderare

V –  Proiectul de acord

A –  Dispozițiile care reglementează aderarea propriu‑zisă

B –  Celelalte dispoziții

VI –  Aprecierile formulate de Comisie în cererea de aviz

A –  Cu privire la admisibilitate

B –  Cu privire la fond

1.  Articolul 1 litera (a) din Protocolul nr. 8 UE

2.  Articolul 1 litera (b) din Protocolul nr. 8 UE

3.  Articolul 6 alineatul (2) a doua teză TUE și articolul 2 prima teză din Protocolul nr. 8 UE

4.  Articolul 1 litera (b) și articolul 2 prima teză din Protocolul nr. 8 UE

5.  Articolul 2 a doua teză din Protocolul nr. 8 UE

6.  Articolul 3 din Protocolul nr. 8 UE

VII –  Rezumatul principalelor observații prezentate în fața Curții

A –  Cu privire la admisibilitatea cererii de aviz

B –  Cu privire la fond

1.  Articolul 1 litera (a) din Protocolul nr. 8 UE

2.  Articolul 1 litera (b) din Protocolul nr. 8 UE

3.  Articolul 6 alineatul (2) TUE și articolul 2 prima teză din Protocolul nr. 8 UE

4.  Articolul 1 litera (b) și articolul 2 prima teză din Protocolul nr. 8 UE

5.  Articolul 2 a doua teză din Protocolul nr. 8 UE

6.  Articolul 3 din Protocolul nr. 8 UE

VIII –  Poziția Curții

A –  Cu privire la admisibilitate

B –  Cu privire la fond

1.  Considerații introductive

2.  Cu privire la compatibilitatea acordului preconizat cu dreptul primar al Uniunii

a)  Cu privire la caracteristicile specifice și la autonomia dreptului Uniunii

b)  Cu privire la articolul 344 TFUE

c)  Cu privire la mecanismul copârâtului

d)  Cu privire la procedura implicării prealabile a Curții

e)  Cu privire la caracteristicile specifice ale dreptului Uniunii referitoare la controlul jurisdicțional în materie de PESC

„Aviz emis în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE – Proiect de acord internațional – Aderarea Uniunii Europene la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale – Compatibilitatea proiectului menționat cu Tratatele UE și FUE”

În procedura de aviz 2/13,

având ca obiect o cerere de aviz formulată în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE de Comisia Europeană la 4 iulie 2013,

Curtea (Plenul)

compusă din domnul V. Skouris, președinte, domnul K. Lenaerts, vicepreședinte, domnul A. Tizzano (raportor), doamna R. Silva de Lapuerta, domnii M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, A. Ó Caoimh, J.‑C. Bonichot, C. Vajda și S. Rodin, președinți de cameră, domnii E. Juhász, A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits și A. Arabadjiev, doamna C. Toader, domnii M. Safjan și D. Šváby, doamnele M. Berger și A. Prechal și domnii E. Jarašiūnas, C. G. Fernlund, J. L. da Cruz Vilaça și F. Biltgen, judecători,

avocat general: doamna J. Kokott,

grefieri: domnii A. Calot Escobar și M.‑A. Gaudissart, șef de unitate,

având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 5 și 6 mai 2014,

luând în considerare observațiile prezentate:

–        pentru Comisia Europeană, de L. Romero Requena, de H. Krämer, de C. Ladenburger și de B. Smulders, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul belgian, de M. Jacobs și de C. Pochet, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul bulgar, de E. Petranova și de D. Drambozova, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul ceh, de M. Smolek, de E. Ruffer și de J. Králová, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul danez, de C. Thorning și de M. Wolff, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul german, de T. Henze și de J. Kemper, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul eston, de K. Kraavi‑Käerdi, în calitate de agent;

–        pentru Irlanda, de E Creedon, de A. Joyce și de E. McPhillips, în calitate de agenți, asistați de E Regan, SC, de C. Toland, BL, și de C. Daly, Advisory Council;

–        pentru guvernul elen, de A. Samoni‑Rantou, de E.‑M. Mamouna și de K. Boskovits, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul spaniol, de M. A. Sampol Pucurull și de N. Díaz Abad, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul francez, de E. Belliard, de N. Rouam, de G. de Bergues și de D. Colas, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul italian, de G. Albenzio, avvocato dello Stato;

–        pentru guvernul cipriot, de K. Lykourgos, de K. Kompos și de N. Kyriakou, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul leton, de I. Kalniņš și de D. Pelše, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul lituanian, de D. Kriaučiūnas,de R. Krasuckaitė și de A. Svinkūnaitė, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul maghiar, de M. Z. Fehér, în calitate de agent;

–        pentru guvernul olandez, de M. K. Bulterman și de J. Langer, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul austriac, de A. Posch și de C. Pesendorfer, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul polonez, de B. Majczyna, în calitate de agent;

–        pentru guvernul portughez, de L. Inez Fernandes și de M. L. Duarte, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul român, de R. H. Radu, de V. Angelescu și de A.‑G. Văcaru, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul slovac, de B. Ricziová, în calitate de agent;

–        pentru guvernul finlandez, de J. Heliskoski și de H. Leppo, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul suedez, de A. Falk și de M. Rhodin, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul Regatului Unit, de S. Behzadi‑Spencer, în calitate de agent, asistată de D. Beard, QC;

–        pentru Parlamentul European, de R. Passos, de P. Schonard și de E. Waldherr, în calitate de agenți;

–        pentru Consiliul Uniunii Europene, de H. Legal, de F. Naert, de T. Blanchet și de P. Plaza García, în calitate de agenți,

după ascultarea avocatului general,

emite prezentul

Aviz

I –  Cererea de aviz

1.      Cererea de aviz adresată Curții de Justiție a Uniunii Europene de către Comisia Europeană are următorul cuprins:

„Este compatibil cu tratatele proiectul de acord privind aderarea Uniunii Europene la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale[, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950, denumită în continuare «CEDO»]?”

2.      Comisia a transmis Curții, ca anexe la cererea sa:

–        proiectul revizuit de acord privind aderarea Uniunii Europene la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (denumit în continuare „proiectul de acord”);

–        proiectul de declarație a Uniunii Europene care urmează să fie făcută la momentul semnării acordului de aderare (denumit în continuare „proiectul de declarație”);

–        proiectul de regulă ce urmează a fi adăugată la Regulamentul Comitetului Miniștrilor pentru supravegherea executării hotărârilor și a clauzelor de soluționare amiabilă în cauzele în care Uniunea Europeană este parte (denumit în continuare „proiectul privind regula 18”);

–        proiectul de memorandum de acord între Uniunea Europeană și X [un stat care nu este membru al Uniunii Europene] și

–        proiectul de raport explicativ la Acordul privind aderarea Uniunii Europene la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (denumit în continuare „proiectul de raport explicativ” și, împreună cu celelalte instrumente menționate mai sus, „proiectele de instrumente de aderare” sau „acordul preconizat”).

II –  Cadrul instituțional și Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale

A –  Consiliul Europei

3.      Printr‑un acord internațional semnat la Londra la 5 mai 1949 și intrat în vigoare la 3 august 1949 (denumit în continuare „Statutul Consiliului Europei”), un grup de zece state europene a instituit Consiliul Europei pentru a realiza o mai mare unitate între membrii săi pentru salvgardarea și pentru realizarea idealurilor și a principiilor care sunt moștenirea lor comună și pentru facilitarea progresului economic și social în Europa. În prezent, 47 de state europene sunt membre ale Consiliului Europei, printre care figurează cele 28 de state membre ale Uniunii Europene (denumite în continuare „statele membre”).

4.      Potrivit statutului menționat, organele Consiliului Europei sunt Comitetul reprezentanților guvernelor (denumit în continuare „Comitetul Miniștrilor”) și Adunarea Parlamentară (denumită în continuare „Adunarea”), asistate de Secretariatul Consiliului Europei.

5.      Conform articolului 14 din Statutul Consiliului Europei, Comitetul Miniștrilor este compus dintr‑un reprezentant al fiecărui membru, fiecare reprezentant dispunând de un vot.

6.      Potrivit articolului 15 litera a) din Statutul Consiliului Europei, „Comitetul Miniștrilor examinează, la recomandarea [Adunării] sau din proprie inițiativă, măsurile adecvate pentru realizarea scopului Consiliului Europei, inclusiv încheierea de convenții și acorduri și adoptarea de către guverne a unei politici comune referitoare la chestiuni specifice. […]”. Același articol litera b) prima teză precizează că „[c]oncluziile Comitetului Miniștrilor pot fi formulate, dacă este cazul, ca recomandări adresate guvernelor”.

7.      Articolul 20 din Statutul Consiliului Europei reglementează cvorumurile necesare pentru adoptarea unor decizii de către Comitetul Miniștrilor. El are următorul cuprins:

„a)      Rezoluțiile Comitetului Miniștrilor referitoare la chestiunile importante menționate mai jos sunt luate cu unanimitatea voturilor exprimate și cu votul majorității reprezentanților din Comitetul Miniștrilor:

I.      recomandările prevăzute în articolul 15 b);

[…]

V.      recomandările pentru amendarea articolelor […] 15 [și] 20 […] și

VI.      orice altă chestiune pe care, datorită importanței ei, comitetul va decide să o supună regulii unanimității printr‑o rezoluție adoptată în condițiile prevăzute la paragraful d) de mai jos.

[…]

d)      Toate celelalte rezoluții ale comitetului se adoptă cu o majoritate de două treimi din voturile exprimate și cu votul majorității reprezentanților care au dreptul de a face parte din comitet. […]”

8.      Potrivit articolului 25 din același statut, Adunarea este compusă din reprezentanți ai fiecărui membru al Consiliului Europei, aleși de parlamentul său dintre membrii acestuia sau desemnați dintre membrii acestuia, conform unei proceduri decise de respectivul parlament național. Fiecare membru dispune de un număr de locuri determinat prin articolul 26 din statutul menționat. Numărul de locuri cel mai ridicat este 18.

B –  Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale

9.      CEDO este un acord internațional multilateral încheiat în cadrul Consiliului Europei, care a intrat în vigoare la 3 septembrie 1953. Toți membrii Consiliului Europei se numără printre părțile contractante la această convenție (denumite în continuare „părțile contractante”).

10.    CEDO se compune din trei titluri.

1.     Titlul I din CEDO, denumit „Drepturi și libertăți”, și dispozițiile materiale ale acestuia

11.    Titlul I din CEDO definește drepturile și libertățile pe care părțile contractante, conform articolului 1 din aceasta, le „recunosc oricărei persoane aflate sub jurisdicția lor”. Nu se prevede nicio derogare de la acest angajament, cu excepția celei care figurează la articolul 15 din aceeași convenție, și anume „[î]n caz de război sau de alt pericol public ce amenință viața națiunii”. În special, nu se poate deroga în niciun caz de la obligațiile enunțate la articolul 2 (dreptul la viață, cu excepția cazului în care moartea rezultă din recurgerea necesară la forță), la articolul 3 (interzicerea torturii), la articolul 4 paragraful 1 (interzicerea sclaviei) și la articolul 7 (nulla poena sine lege).

12.    Articolul 6 din CEDO, intitulat „Dreptul la un proces echitabil”, prevede:

„1.      Orice persoană are dreptul la judecarea cauzei sale în mod echitabil, în mod public și în termen rezonabil, de către o instanță independentă și imparțială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzații în materie penală îndreptate împotriva sa. Hotărârea trebuie să fie pronunțată în mod public, dar accesul în sala de ședință poate fi interzis presei și publicului pe întreaga durată a procesului sau a unei părți a acestuia, în interesul moralității, al ordinii publice ori al securității naționale într‑o societate democratică, atunci când interesele minorilor sau protecția vieții private a părților la proces o impun sau în măsura considerată absolut necesară de către instanță când, în împrejurări speciale, publicitatea ar fi de natură să aducă atingere intereselor justiției.

2.      Orice persoană acuzată de o infracțiune este prezumată nevinovată până ce vinovăția sa va fi legal stabilită.

3.      Orice acuzat are, mai ales, dreptul:

a)      să fie informat, în termenul cel mai scurt, într‑o limbă pe care o înțelege și în mod amănunțit, despre natura și cauza acuzației aduse împotriva sa;

b)      să dispună de timpul și de înlesnirile necesare pregătirii apărării sale;

c)      să se apere el însuși sau să fie asistat de un apărător ales de el și, dacă nu dispune de mijloacele necesare remunerării unui apărător, să poată fi asistat gratuit de un avocat din oficiu, atunci când interesele justiției o cer;

d)      să audieze sau să solicite audierea martorilor acuzării și să obțină citarea și audierea martorilor apărării în aceleași condiții ca și martorii acuzării;

e)      să fie asistat gratuit de un interpret, dacă nu înțelege sau nu vorbește limba folosită la audiere.”

13.    Articolul 13 din CEDO, intitulat „Dreptul la un remediu efectiv”, are următorul cuprins:

„Orice persoană, ale cărei drepturi și libertăți recunoscute de [CEDO] au fost încălcate, are dreptul să se adreseze efectiv unei instanțe naționale, chiar și atunci când încălcarea s‑ar datora unor persoane care au acționat în exercitarea atribuțiilor lor oficiale.”

2.     Titlul II din CEDO și mecanismele de control

14.    Titlul II din CEDO reglementează mecanismele de control al respectării de către părțile contractante a angajamentelor pe care și le‑au asumat conform articolului 1 din aceasta. Astfel, fac parte din titlul respectiv, între altele, articolul 19 din CEDO, care instituie Curtea Europeană a Drepturilor Omului, și articolul 46, care conferă Comitetului Miniștrilor competențe în materie de supraveghere a executării hotărârilor acestei Curți.

a)     Curtea Europeană a Drepturilor Omului

15.    Conform articolelor 20 și 22 din CEDO, judecătorii Curții Europene a Drepturilor Omului, al căror număr este egal cu cel al părților contractante, sunt aleși de Adunare, în numele fiecărei părți contractante, de pe o listă de trei candidați prezentați de aceasta.

16.    Articolul 32 din CEDO conferă Curții Europene a Drepturilor Omului competența de a interpreta și de a aplica această convenție în condițiile prevăzute printre altele la articolele 33 și 34.

17.    În temeiul articolului 33 din CEDO, în cadrul unei cauze interstatale, Curtea Europeană a Drepturilor Omului poate fi sesizată printr‑o cerere referitoare la un diferend între două (sau mai multe) părți contractante și având ca obiect orice pretinsă încălcare a prevederilor acestei convenții și ale protocoalelor sale.

18.    Potrivit articolului 34 prima teză din CEDO, Curtea Europeană a Drepturilor Omului „poate fi sesizată, printr‑o cerere, de orice persoană fizică, organizație neguvernamentală sau grup de particulari care se pretind victime ale unei încălcări de către una dintre [părțile contractante] a drepturilor recunoscute în Convenție sau în [p]rotocoalele sale”.

19.    CEDO supune admisibilitatea unei cereri individuale îndeplinirii în special a următoarelor patru condiții: în primul rând, în temeiul articolului 34 din această convenție, reclamantul trebuie să se poată pretinde victimă a unei încălcări a drepturilor recunoscute prin aceasta sau prin protocoalele sale. În al doilea rând, conform articolului 35 paragraful 1 din aceeași convenție, reclamantul trebuie să fi epuizat căile de recurs „interne”, și anume cele care există în ordinea juridică a părții contractante împotriva căreia este îndreptată cererea. Această condiție de admisibilitate reflectă principiul potrivit căruia mecanismul de control instituit de CEDO are un caracter subsidiar în raport cu mecanismele de protecție a drepturilor omului existente la nivelul părților contractante (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Akdivar și alții împotriva Turciei, § 65 și 66, nr. 21893/93, 16 septembrie 1996, precum și Hotărârea Burden împotriva Regatului Unit, nr. 13378/05, § 42, 29 aprilie 2008). În al treilea rând, în temeiul aceleiași dispoziții, cererea trebuie să fie introdusă în termen de 6 luni începând de la data deciziei interne definitive. În al patrulea rând, în temeiul articolului 35 paragraful 2 litera b din convenția menționată, admisibilitatea unei cereri este supusă condiției de a nu fi „în mod esențial aceeași cu o cerere examinată anterior de către [Curtea Europeană a Drepturilor Omului] sau deja supusă unei alte instanțe internaționale de anchetă sau de reglementare”, cu excepția cazului în care conține fapte noi.

20.    Procedura în fața Curții Europene a Drepturilor Omului se finalizează fie printr‑o decizie sau printr‑o hotărâre prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului constată că cererea este inadmisibilă sau că CEDO nu a fost încălcată, fie printr‑o hotărâre prin care se constată încălcarea acesteia. Hotărârea respectivă este declaratorie și nu afectează validitatea actelor în cauză ale părții contractante.

21.    Conform articolului 44 paragraful 1 din CEDO, o hotărâre a Curții Europene a Drepturilor Omului pronunțată de Marea Cameră este definitivă. Din cuprinsul articolului 43 coroborat cu articolul 44 paragraful 2 din aceasta reiese că o hotărâre pronunțată de o cameră a Curții Europene a Drepturilor Omului devine definitivă atunci când părțile declară că nu vor solicita retrimiterea cauzei în fața Marii Camere sau când o astfel de cerere a fost respinsă de Colegiul Marii Camere ori la trei luni de la data hotărârii dacă retrimiterea cauzei în fața Marii Camere nu a fost cerută.

22.    În temeiul articolului 46 paragraful 1 din CEDO, părțile contractante sunt ținute să se conformeze hotărârilor definitive ale Curții Europene a Drepturilor Omului în litigiile în care ele sunt părți. Potrivit acestei dispoziții, o parte contractantă este obligată, pe de o parte, să ia, în privința reclamantului, toate măsurile individuale aplicabile în temeiul dreptului său intern în scopul înlăturării consecințelor încălcării constatate prin hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului (restitutio in integrum). Dacă dreptul intern al părții contractante în cauză nu permite decât o înlăturare incompletă a consecințelor acestei încălcări, articolul 41 din această convenție prevede că Curtea Europeană a Drepturilor Omului acordă reclamantului o „reparație echitabilă”. Pe de altă parte, o parte contractantă este ținută să adopte măsuri de ordin general, cum ar fi o modificare a dreptului său intern, schimbări ale jurisprudenței sau alte tipuri de măsuri, pentru a preveni noi încălcări similare celor constatate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului sau pentru a pune capăt încălcărilor care subzistă în cadrul acestui drept.

b)     Funcționarea Comitetului Miniștrilor în exercitarea competențelor sale de supraveghere a executării hotărârilor Curții Europene a Drepturilor Omului

23.    Articolul 46 paragraful 2 din CEDO conferă Comitetului Miniștrilor sarcina de a supraveghea executarea hotărârilor definitive ale Curții Europene a Drepturilor Omului. De asemenea, conform articolului 39 paragraful 4 din aceasta, Comitetul Miniștrilor supraveghează executarea clauzelor de soluționare pe cale amiabilă a unei cauze, astfel cum se prevede la paragraful 1 al acestui articol.

24.    În temeiul competențelor menționate, Comitetul Miniștrilor examinează, în esență, dacă partea contractantă a luat toate măsurile necesare pentru a se conforma hotărârii definitive a Curții Europene a Drepturilor Omului sau, după caz, pentru a executa clauzele de soluționare pe cale amiabilă. Exercitarea acestor competențe este reglementată prin „Regulile Comitetului Miniștrilor privind supravegherea executării hotărârilor și a clauzelor de soluționare pe cale amiabilă” (denumite în continuare „Regulile privind supravegherea executării”).

25.    Potrivit regulii 17 din Regulile privind supravegherea executării, Comitetul Miniștrilor adoptă o „rezoluție finală” dacă stabilește că partea contractantă respectivă a luat toate măsurile necesare pentru a se conforma hotărârii definitive a Curții Europene a Drepturilor Omului sau, după caz, pentru a executa clauzele de soluționare pe cale amiabilă. În conformitate cu regula 16 din regulile menționate, Comitetul Miniștrilor poate adopta „rezoluții interimare”, în special în scopul de a „furniza informații cu privire la evoluția executării sau, dacă este cazul, de a‑și exprima preocuparea și/sau de a face sugestii în ceea ce privește executarea”. Adoptarea acestor două tipuri de rezoluții impune întrunirea cvorumului prevăzut la articolul 20 litera d) din Statutul Consiliului Europei.

26.    În temeiul articolului 46 paragrafele 3 și 4 din CEDO, Comitetul Miniștrilor, prin vot cu o majoritate de două treimi a reprezentanților cu drept de a participa la lucrări, poate, pe de o parte, în cazul în care consideră că interpretarea unei hotărâri definitive cauzează dificultăți de supraveghere a executării hotărârii, să sesizeze Curtea Europeană a Drepturilor Omului să se pronunțe asupra unei probleme de interpretare. Pe de altă parte, în cazul în care consideră că o parte contractantă refuză să se conformeze unei hotărâri definitive într‑o cauză în care aceasta este parte, poate sesiza Curtea menționată asupra problemei respectării de către partea respectivă a obligațiilor ei care decurg din paragraful 1 al aceluiași articol. În cazul în care Curtea amintită constată că aceste obligații au fost încălcate, ea retrimite cauza Comitetului Miniștrilor pentru ca acesta să examineze măsurile ce se impun. În cazul în care nu se constată nicio încălcare, cauza este retrimisă acestuia din urmă, care decide să închidă supravegherea executării, conform paragrafului 5 al articolului menționat.

27.    CEDO conferă Comitetului Miniștrilor și anumite alte competențe. Astfel, în temeiul articolului 26 paragraful 2 din CEDO, la cererea Adunării plenare a Curții Europene a Drepturilor Omului, Comitetul Miniștrilor poate reduce de la șapte la cinci numărul judecătorilor Camerei, prin decizie unanimă și pentru o perioadă determinată, și, în temeiul articolului 47 din CEDO, poate solicita Curții Europene a Drepturilor Omului un aviz consultativ asupra problemelor juridice privind interpretarea convenției menționate și a protocoalelor sale.

28.    În sfârșit, potrivit articolului 50 din CEDO, cheltuielile de funcționare a Curții Europene a Drepturilor Omului sunt în sarcina Consiliului Europei.

3.     Titlul III din CEDO, denumit „Dispoziții diverse”

29.    Conform articolului 53 din CEDO, nicio dispoziție din aceasta nu va fi interpretată ca limitând sau aducând atingere drepturilor omului și libertăților fundamentale care ar putea fi recunoscute conform legilor oricărei părți contractante sau oricărei alte convenții la care această parte contractantă este parte.

30.    În temeiul articolului 55 din CEDO, cu excepția unor acorduri speciale, părțile contractante renunță să supună un diferend apărut din interpretarea sau din aplicarea acestei convenții unui alt mod de reglementare decât cele prevăzute de aceasta.

31.    Articolul 57 paragraful 1 din CEDO permite părților contractante ca, în momentul semnării acesteia sau al depunerii instrumentului său de ratificare, să „formuleze o rezervă în legătură cu o dispoziție anume a [c]onvenției, în măsura în care o lege atunci în vigoare pe teritoriul [lor] nu este conformă cu această dispoziție”, interzicând în același timp „rezervele cu caracter general”.

4.     Protocoalele la CEDO

32.    CEDO este completată printr‑o serie de paisprezece protocoale.

33.    Un prim grup de protocoale, care cuprinde Protocolul adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (denumit în continuare „Protocolul adițional”), precum și Protocoalele nr. 4, nr. 6, nr. 7, nr. 12 și nr. 13, completează conținutul CEDO prin instituirea unor drepturi fundamentale suplimentare. Toate statele membre sunt părți contractante la Protocolul adițional și la Protocolul nr. 6 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale privind abolirea pedepsei cu moartea (denumit în continuare „Protocolul nr. 6”). În schimb, fiecare dintre celelalte protocoale nu numără decât un număr limitat de state membre printre părțile contractante.

34.    Un al doilea grup de protocoale, care include Protocoalele nr. 2, nr. 3, nr. 5, nr. 8‑nr. 11 și nr. 14, s‑au limitat să aducă modificări CEDO și nu au un conținut autonom. De altfel, cea mai mare parte a acestor protocoale au fost abrogate sau au rămas fără obiect.

35.    Dintre protocoalele care fac parte din cel de al doilea grup, cel mai relevant în contextul prezentei cereri de aviz este Protocolul nr. 14 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale de amendare a sistemului de control al convenției, adoptat la 13 mai 2004 și intrat în vigoare la 1 iunie 2010. Prin articolul 17 din acest protocol a fost modificat articolul 59 paragraful 2 din CEDO în scopul de a prevedea însuși principiul aderării Uniunii la această convenție. Dispoziția menționată are în prezent următorul conținut:

„Uniunea Europeană poate adera la [CEDO].”

36.    În sfârșit, două protocoale suplimentare sunt deschise spre semnare și nu sunt încă în vigoare. Este vorba despre Protocolul nr. 15 de amendare a Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, care modifică CEDO cu privire la aspecte relativ minore, și despre Protocolul nr. 16 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnat la 2 octombrie 2013 (denumit în continuare „Protocolul nr. 16”), care prevede la articolul 1 paragraful 1 posibilitatea celor mai înalte instanțe ale părților contractante de a adresa Curții Europene a Drepturilor Omului cereri de aviz consultativ cu privire la probleme de principiu referitoare la interpretarea sau la aplicarea drepturilor și libertăților definite de CEDO sau de protocoalele sale.

III –  Raporturile dintre Uniune și CEDO

37.    Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, drepturile fundamentale fac parte integrantă din principiile generale ale dreptului Uniunii. În această privință, Curtea se inspiră din tradițiile constituționale comune statelor membre, precum și din indicațiile oferite de instrumentele internaționale privind protecția drepturilor omului la care statele membre au cooperat sau au aderat (Hotărârea Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, punctul 4, și Hotărârea Nold/Comisia, 4/73, EU:C:1974:51, punctul 13). În acest cadru, Curtea a precizat că CEDO are o semnificație specială (a se vedea în special Hotărârea ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, punctul 41, precum și Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, C‑402/05 P și C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punctul 283). Articolul F alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană, devenit, după modificare, articolul 6 alineatul (2) UE, a codificat această jurisprudență.

38.    La punctele 34 și 35 din Avizul 2/94 (EU:C:1996:140), Curtea a considerat că, în stadiul dreptului comunitar în vigoare la acea dată, Comunitatea Europeană nu avea competența de a adera la CEDO. Astfel, această aderare ar fi condus la o schimbare substanțială a regimului comunitar existent al protecției drepturilor omului, prin faptul că ar fi presupus inserarea Comunității într‑un sistem instituțional internațional distinct, precum și integrarea ansamblului dispozițiilor acestei convenții în ordinea juridică comunitară. O asemenea modificare a regimului de protecție a drepturilor omului în Comunitate, ale cărei implicații instituționale ar fi fost fundamentale deopotrivă pentru Comunitate și pentru statele membre, ar fi dobândit o anvergură constituțională și ar fi depășit, așadar, prin natura sa, limitele articolului 235 din Tratatul CE (devenit articolul 308 CE), dispoziție care figurează în prezent în cuprinsul articolului 352 alineatul (1) TFUE, fapt care nu s‑ar fi putut realiza decât printr‑o modificare a acestui tratat.

39.    Între timp, la 7 decembrie 2000, Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia au proclamat la Nisa Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (JO C 364, p. 1, denumită în continuare „carta”). Această cartă, care la momentul respectiv nu constituia un instrument juridic cu forță obligatorie, are drept obiectiv principal, astfel cum reiese din preambulul său, să reafirme „drepturile care rezultă în principal din tradițiile constituționale și din obligațiile internaționale comune statelor membre, din Tratatul privind Uniunea Europeană și din tratatele comunitare, din […] [CEDO], din Cartele sociale adoptate de Comunitate și de Consiliul Europei, precum și din jurisprudența [Curții] și a [Curții Europene a Drepturilor Omului]” (a se vedea în acest sens Hotărârea Parlamentul/Consiliul, C‑540/03, EU:C:2006:429, punctul 38).

40.    Tratatul de la Lisabona, care a intrat în vigoare la 1 decembrie 2009, a modificat articolul 6 UE. Această dispoziție astfel cum a fost modificată, care constituie în prezent articolul 6 TUE, este redactată în termenii următori:

„(1)      Uniunea recunoaște drepturile, libertățile și principiile prevăzute în [cartă], care are aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor.

Dispozițiile cuprinse în cartă nu extind în niciun fel competențele Uniunii astfel cum sunt definite în tratate.

Drepturile, libertățile și principiile prevăzute în cartă se interpretează în conformitate cu dispozițiile generale din titlul VII al cartei privind interpretarea și punerea sa în aplicare și cu luarea în considerare în mod corespunzător a explicațiilor menționate în Cartă, care prevăd izvoarele acestor dispoziții.

(2)      Uniunea aderă la [CEDO]. Competențele Uniunii, astfel cum sunt definite în tratate, nu sunt modificate de această aderare.

(3)      Drepturile fundamentale, astfel cum sunt garantate prin [CEDO] și astfel cum rezultă din tradițiile constituționale comune statelor membre, constituie principii generale ale dreptului Uniunii.”

41.    În această privință, articolul 218 alineatul (6) al doilea paragraf litera (a) punctul (ii) TFUE prevede că Consiliul adoptă decizia referitoare la încheierea acordului privind aderarea Uniunii la CEDO (denumit în continuare „acordul de aderare”) după aprobarea Parlamentului. În plus, alineatul (8) al aceluiași articol precizează că, în acest scop, Consiliul hotărăște în unanimitate și că decizia acestuia intră în vigoare după aprobarea sa de către statele membre, în conformitate cu normele lor constituționale.

42.    Printre protocoalele la Tratatele UE și FUE, care, potrivit articolului 51 TUE, fac parte integrantă din aceste tratate, trebuie menționat Protocolul nr. 8 cu privire la articolul 6 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană referitor la aderarea Uniunii la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (denumit în continuare „Protocolul nr. 8 UE”). Acest protocol se compune din trei articole, care au următorul cuprins:

Articolul 1

Acordul [de aderare prevăzut] la articolul 6 alineatul (2) [TUE] trebuie să reflecte necesitatea de a conserva caracteristicile specifice ale Uniunii și ale dreptului Uniunii, în special în ceea ce privește:

(a)      modalitățile speciale ale participării eventuale a Uniunii la autoritățile de control ale [CEDO];

(b)      mecanismele necesare pentru a garanta că acțiunile formulate de statele nemembre și acțiunile individuale sunt îndreptate în mod corect împotriva statelor membre și/sau, după caz, împotriva Uniunii.

Articolul 2

Acordul menționat la articolul 1 trebuie să garanteze că aderarea Uniunii nu aduce atingere nici competențelor Uniunii, nici atribuțiilor instituțiilor acesteia. Acesta trebuie să garanteze că niciuna dintre dispozițiile sale nu aduce atingere situației speciale a statelor membre în ceea ce privește [CEDO] și, în special, protocoalele acesteia, măsurile adoptate de statele membre prin derogare de la [CEDO], în conformitate cu articolul 15 din convenție, precum și rezervele cu privire la [CEDO] formulate de statele membre, în conformitate cu articolul 57 din convenție.

Articolul 3

Nicio dispoziție a acordului menționat la articolul 1 nu trebuie să aducă atingere articolului 344 [TFUE].”

43.    Declarația cu privire la articolul 6 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană, anexată la Actul final al Conferinței interguvernamentale care a adoptat Tratatul de la Lisabona, are următorul cuprins:

„Conferința convine că aderarea Uniunii la [CEDO] trebuie realizată în conformitate cu proceduri care să permită menținerea aspectelor specifice ordinii juridice a Uniunii. În acest context, Conferința constată existența unui dialog constant între [Curte] și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, dialog care va putea fi consolidat cu ocazia aderării Uniunii la convenția menționată anterior.”

44.    Articolul 52 alineatul (3) din cartă prevede:

„În măsura în care prezenta cartă conține drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin [CEDO], înțelesul și întinderea lor sunt aceleași ca și cele prevăzute de convenția menționată. Această dispoziție nu împiedică dreptul Uniunii să confere o protecție mai largă.”

45.    În sfârșit, potrivit articolului 53 din cartă:

„Niciuna dintre dispozițiile prezentei carte nu poate fi interpretată ca restrângând sau aducând atingere drepturilor omului și libertăților fundamentale recunoscute, în domeniile de aplicare corespunzătoare, de dreptul Uniunii și dreptul internațional, precum și de convențiile internaționale la care Uniunea sau toate statele membre sunt părți, și în special [CEDO], precum și prin constituțiile statelor membre.”

IV –  Procesul de aderare

46.    Ca urmare a unei recomandări a Comisiei din 17 martie 2010, Consiliul a adoptat, la 4 iunie 2010, o decizie de autorizare a deschiderii negocierilor referitoare la acordul de aderare și a desemnat Comisia în calitate de negociatoare.

47.    O anexă la mandatul de negociere suplimentar al Consiliului din 26 și 27 aprilie 2012 enumeră principiile care trebuie să facă obiectul normelor interne ale Uniunii a căror adoptare este necesară pentru a face efectivă aderarea Uniunii la CEDO (denumite în continuare „norme interne”). Potrivit acestui document, normele interne vor viza în special reprezentarea Uniunii în fața Curții Europene a Drepturilor Omului, declanșarea mecanismului copârâtului în fața acesteia și regulile privind coordonarea în vederea gestionării procedurii în fața acestei instanțe de către pârât și copârât, alegerea a trei candidați la postul de judecător la Curtea Europeană a Drepturilor Omului, sistemul implicării prealabile a Curții de Justiție, precum și cazurile în care Uniunea va adopta o poziție și cele în care statele membre își vor păstra libertatea de exprimare și de acțiune în cadrul Curții Europene a Drepturilor Omului și al Comitetului Miniștrilor.

48.    La 5 aprilie 2013, negocierile s‑au finalizat printr‑un acord la nivelul negociatorilor cu privire la proiectele de instrumente de aderare. Negociatorii au convenit că toate aceste texte constituie un pachet global și că sunt toate necesare în aceeași măsură pentru a permite aderarea Uniunii la CEDO.

V –  Proiectul de acord

49.    Proiectul de acord cuprinde dispozițiile considerate necesare pentru ca Uniunea să poată adera la CEDO. Un prim grup din aceste dispoziții vizează aderarea propriu‑zisă și introduce mecanismele procedurale necesare pentru a permite o aderare efectivă. Un al doilea grup din dispozițiile menționate, care prezintă un caracter pur tehnic, prevede, pe de o parte, modificările la convenția amintită care se impun având în vedere faptul că aceasta a fost redactată pentru a se aplica statelor membre ale Consiliului Europei, în condițiile în care Uniunea nu este nici stat, nici membru al organizației internaționale respective. Pe de altă parte, sunt prevăzute dispoziții referitoare la alte instrumente aferente CEDO, precum și clauzele finale privind intrarea în vigoare și notificările actelor de ratificare sau de aderare.

A –  Dispozițiile care reglementează aderarea propriu‑zisă

50.    Ținând seama de articolul 59 paragraful 2 din CEDO, articolul 1 alineatul (1) din proiectul de acord prevede că, prin acest acord, Uniunea aderă la CEDO, la Protocolul adițional și la Protocolul nr. 6, și anume la cele două protocoale la care toate statele membre sunt deja părți.

51.    Articolul 1 alineatul (2) din proiectul de acord modifică articolul 59 paragraful 2 din CEDO în scopul, pe de o parte, de a face posibilă aderarea ulterioară a Uniunii la alte protocoale, această aderare rămânând reglementată, mutatis mutandis, de dispozițiile pertinente din fiecare protocol, și, pe de altă parte, de a preciza că acordul de aderare „face parte integrantă din [CEDO]”.

52.    În temeiul articolului 2 alineatul (1) din proiectul de acord, la momentul semnării sau al exprimării consimțământului său de a fi ținută de dispozițiile acordului de aderare conform articolului 10, Uniunea poate să formuleze rezerve la CEDO și la Protocolul adițional la aceasta, conform articolului 57 din CEDO. În schimb, articolul 4 din Protocolul nr. 6 prevede că nu este admisă nicio rezervă la protocolul menționat. În plus, articolul 2 alineatul (2) din proiectul de acord inserează în cuprinsul articolului 57 o nouă frază, potrivit căreia Uniunea „poate, la momentul aderării la [CEDO], să formuleze o rezervă cu privire la o dispoziție anume a acestei convenții, în măsura în care o dispoziție a [dreptului Uniunii] în vigoare la acea dată nu este conformă cu această dispoziție”. Pe de altă parte, articolul 11 din proiectul de acord precizează că nu este admisă nicio rezervă la dispozițiile acordului menționat.

53.    Potrivit articolului 1 alineatul (3) din proiectul de acord, aderarea la CEDO și la protocoalele sale, pe de o parte, nu impune Uniunii obligații decât în ceea ce privește actele, măsurile sau omisiunile instituțiilor, organelor, oficiilor sau agențiilor sale ori ale persoanelor care acționează în numele acestora. Pe de altă parte, niciuna dintre dispozițiile convenției amintite sau ale protocoalelor sale nu poate impune Uniunii obligația de a îndeplini un act sau de a adopta o măsură pentru care nu ar fi competentă în temeiul dreptului Uniunii.

54.    În schimb, articolul 1 alineatul (4) prima teză din proiectul de acord precizează că, în cadrul aplicării CEDO, a protocoalelor sale și a însuși acordului de aderare, un act, o măsură sau o omisiune a organelor unui stat membru sau a persoanelor care acționează în numele său este imputată acestui stat, chiar și în cazul în care acest act, această măsură sau această omisiune intervine cu ocazia punerii în aplicare a dreptului Uniunii de către acest stat, inclusiv deciziile adoptate în temeiul Tratatelor UE și FUE. În teza a doua a aceluiași alineat se precizează că aceasta nu împiedică faptul că Uniunea poate răspunde, în calitate de copârâtă, pentru o încălcare care rezultă dintr‑un asemenea act, dintr‑o asemenea măsură sau dintr‑o asemenea omisiune, în conformitate, în special, cu articolul 3 din proiectul de acord.

55.    Articolul 3 menționat instituie mecanismul copârâtului. În acest scop, alineatul (1) al acestuia modifică articolul 36 din CEDO adăugându‑i un alineat (4), care prevede, pe de o parte, că Uniunea sau un stat membru pot deveni copârâte într‑o procedură în fața Curții Europene a Drepturilor Omului în circumstanțele prevăzute, în esență, la alineatele (2)-(8) ale articolului 3 și că, pe de altă parte, copârâtul este parte în cauză.

56.    Articolul 3 alineatele (2)-(8) din proiectul de acord este formulat astfel:

„(2)      În cazul în care o cerere este îndreptată împotriva unuia sau mai multor state membre ale Uniunii Europene, aceasta din urmă poate deveni copârâtă în procedură în raport cu o pretinsă încălcare astfel cum a fost notificată de [Curtea Europeană a Drepturilor Omului] dacă rezultă că afirmația respectivă pune în discuție compatibilitatea cu drepturile în discuție garantate de [CEDO] sau de protocoalele la care [Uniunea] a aderat a unei dispoziții a dreptului [Uniunii], inclusiv a deciziilor adoptate în temeiul [Tratatului UE] și al [Tratatului FUE], în special atunci când această încălcare nu ar fi putut fi evitată decât prin nerespectarea unei obligații care decurge din dreptul [Uniunii].

(3)      În cazul în care o cerere este îndreptată împotriva [Uniunii], [statele membre] pot deveni copârâte în procedură în raport cu o pretinsă încălcare astfel cum a fost notificată de [Curtea Europeană a Drepturilor Omului] dacă rezultă că afirmația respectivă pune în discuție compatibilitatea cu drepturile în discuție garantate de [CEDO] sau de protocoalele la care [Uniunea] a aderat a unei dispoziții din [Tratatul UE], din [Tratatul FUE] sau a oricărei alte dispoziții care are aceeași valoare juridică în conformitate cu aceste instrumente, în special atunci când această încălcare nu ar fi putut fi evitată decât cu încălcarea unei obligații care decurge din aceste instrumente.

(4)      În cazul în care o cerere este îndreptată și notificată în același timp [Uniunii] și unuia sau mai multora [dintre] statele membre, statutul unui pârât poate fi schimbat în cel de copârât dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la alineatul (2) sau la alineatul (3) ale prezentului articol.

(5)      O [parte contractantă] devine copârâtă fie prin acceptarea unei invitații din partea [Curții Europene a Drepturilor Omului], fie printr‑o decizie a [Curții Europene a Drepturilor Omului] ca urmare a cererii [părții contractante] înseși. Atunci când invită o [parte contractantă] să devină copârâtă și atunci când se pronunță cu privire la o cerere în acest sens, [Curtea Europeană a Drepturilor Omului] consultă toate părțile din procedură. Atunci când [Curtea Europeană a Drepturilor Omului] statuează asupra unei astfel de cereri, analizează dacă, în lumina argumentelor prezentate de [partea contractantă] în cauză, este plauzibil ca cerințele prevăzute la alineatul (2) sau la alineatul (3) ale prezentului articol să fie îndeplinite.

(6)      Atunci când [Uniunea] este copârâtă într‑o procedură, iar [Curtea] încă nu a examinat compatibilitatea dispoziției din dreptul [Uniunii] cu drepturile în discuție garantate de [CEDO] sau de protocoalele la care [Uniunea] a aderat, în conformitate cu alineatul (2) al prezentului articol, se acordă [Curții] timpul necesar pentru a proceda la o asemenea examinare, iar ulterior părților, pentru a formula observații la [Curtea Europeană a Drepturilor Omului]. [Uniunea] asigură efectuarea rapidă a acestei examinări, astfel încât procedura în fața [Curții Europene a Drepturilor Omului] să nu fie prelungită în mod necorespunzător. Dispozițiile prezentului alineat nu aduc atingere competențelor [Curții Europene a Drepturilor Omului].

(7)      Dacă se constată încălcarea în legătură cu care o [parte contractantă] este copârâtă într‑o procedură, pârâtul și copârâtul răspund în solidar pentru această încălcare, cu excepția cazului în care [Curtea Europeană a Drepturilor Omului], pe baza argumentelor prezentate de pârât și de copârât și după ascultarea poziției reclamantului, reține numai răspunderea unuia dintre aceștia.

(8)      Prezentul articol se aplică cererilor introduse începând de la data intrării în vigoare a prezentului [acord de aderare].”

57.    În sfârșit, articolul 5 din proiectul de acord precizează că procedurile desfășurate în fața Curții nu trebuie interpretate în sensul că constituie proceduri internaționale de anchetă sau de reglementare în sensul articolului 35 alineatul (2) litera (b) din CEDO sau moduri de reglementare a diferendelor în sensul articolului 55 din aceasta.

B –  Celelalte dispoziții

58.    În primul rând, o serie de dispoziții vizează, înainte de toate, adaptarea dispozițiilor CEDO sau ale protocoalelor sale care se referă la părțile contractante în calitate de „state” sau la elemente care țin de noțiunea de stat.

59.    Astfel, articolul 1 alineatul (5) din proiectul de acord conține o clauză de interpretare conform căreia termenii „stat”, „state”, „state părți”, „dreptul național”, „administrație de stat”, „legislație națională”, „instanță națională”, „intern”, „securitate națională”, „bunăstare economică a țării”, „integritate teritorială”, „viața națiunii”, care figurează în cuprinsul a diferite dispoziții ale CEDO și ale unora dintre protocoalele sale, vor trebuie să fie înțelese după aderare ca aplicându‑se mutatis mutandis și Uniunii în calitate de parte contractantă.

60.    În ceea ce privește mai concret aspectele teritoriale, potrivit articolului 1 alineatul (6) din proiectul de acord, sintagma „oricărei persoane aflate sub jurisdicția lor”, care figurează la articolul 1 din CEDO, este înțeleasă, în ceea ce privește Uniunea, ca referindu‑se la persoanele care se găsesc pe teritoriile statelor membre cărora li se aplică Tratatele UE și FUE. În măsura în care se referă la persoane care nu se găsesc pe teritoriul unei părți contractante, această sintagmă este înțeleasă ca referindu‑se la persoane care, dacă pretinsa încălcare ar fi fost imputabilă unei părți contractante care este un stat, ar fi fost supusă jurisdicției acestei părți contractante. În plus, alineatul (7) al aceluiași articol prevede că, în ceea ce privește Uniunea, termenii „țară”, „teritoriu” și „teritoriul unui stat”, care figurează în cuprinsul a diferite dispoziții ale CEDO și ale unora dintre protocoalele sale, desemnează, fiecare, teritorii ale statelor membre cărora li se aplică Tratatele UE și FUE.

61.    În continuare, articolul 1 alineatul (8) din proiectul de acord modifică articolul 59 alineatul (5) din CEDO în sensul că, pe viitor, Secretarul General al Consiliului Europei va notifica și Uniunii intrarea în vigoare a acestei convenții, numele părților contractante care vor fi ratificat‑o sau vor fi aderat la aceasta, precum și depunerea oricărui instrument de ratificare sau de aderare intervenită ulterior.

62.    În sfârșit, articolul 4 din proiectul de acord modifică prima teză a articolului 29 paragraful 2 din CEDO, precum și titlul articolului 33 din aceasta, înlocuind termenii „cereri interstatale” și „cauze interstatale” prin termenii „cereri între părți” și, respectiv, „cauze între părțile contractante”.

63.    În al doilea rând, anumite modificări ale CEDO au fost considerate necesare în considerarea faptului că Uniunea nu este membru al Consiliului Europei.

64.    În această privință, articolul 6 alineatul (1) din proiectul de acord prevede că o delegație a Parlamentului European are dreptul să participe, cu drept de vot, la ședințele Adunării atunci când aceasta își exercită funcțiile referitoare la alegerea judecătorilor Curții Europene a Drepturilor Omului. Această delegație va avea același număr de reprezentanți ca și delegația statului membru al Consiliului Europei care are numărul cel mai mare de reprezentanți. În temeiul alineatului (2) al aceluiași articol, „[m]odalitățile de participare a reprezentanților Parlamentului European la ședințele [Adunării] și ale organelor sale relevante sunt definite de [Adunare], în cooperare cu Parlamentul European”.

65.    În ceea ce privește Comitetul Miniștrilor, mai întâi, articolul 7 alineatul (1) din proiectul de acord modifică articolul 54 din CEDO prin adăugarea unui nou paragraf 1, potrivit căruia „[p]rotocoalele la [această convenție] sunt adoptate de Comitetul Miniștrilor”. În continuare, conform paragrafului 2 al aceluiași articol, Uniunea are dreptul să participe, cu drept de vot, la reuniunile Comitetului Miniștrilor atunci când acesta adoptă decizii în temeiul anumitor dispoziții ale CEDO, și anume articolul 26 paragraful 2 (reducerea numărului judecătorilor camerelor), articolul 39 paragraful 4 (supravegherea executării unei soluționări pe cale amiabilă), articolul 46 paragrafele 2-5 (executarea hotărârilor Curții Europene a Drepturilor Omului), articolul 47 (cererea de aviz consultativ) și articolul 54 paragraful 1 (competențele Comitetului Miniștrilor). În plus, alineatul (3) al articolului 7 prevede că, înainte de adoptarea oricărui text referitor la CEDO sau la unul dintre protocoalele la care Uniunea a devenit parte, referitor la deciziile Comitetului Miniștrilor luate în temeiul dispozițiilor menționate la alineatul (2) al acestui articol sau legat de selectarea candidaților pentru alegerea judecătorilor de către Adunare, Uniunea este consultată în cadrul comitetului amintit, care este ținut să ia în considerare în mod corespunzător poziția exprimată de Uniune. În sfârșit, articolul 7 alineatul (4) prima teză din proiectul de acord enunță principiul potrivit căruia exercitarea dreptului de vot de către Uniune și de către statele membre ale acesteia nu aduce atingere exercitării efective de către Comitetul Miniștrilor a funcțiilor sale de supraveghere conform articolelor 39 și 46 din CEDO (executarea soluționărilor pe cale amiabilă și a hotărârilor Curții Europene a Drepturilor Omului). Mai concret, după ce amintește că, „în cauzele în care Comitetul Miniștrilor supraveghează respectarea obligațiilor fie doar ale [Uniunii], fie ale [Uniunii] și ale unuia sau mai multor state membre ale acesteia în comun, rezultă din tratatele [Uniunii] că [Uniunea] și statele sale membre exprimă poziții și votează în mod coordonat”, alineatul (4) litera (a) prevede că Regulile privind supravegherea executării hotărârilor și a clauzelor de soluționare pe cale amiabilă „sunt adaptate astfel încât să permită Comitetului Miniștrilor, în aceste împrejurări, să își exercite funcțiile în mod efectiv”. În schimb, în temeiul alineatului (4) litera (b), „[î]n alte cauze decât cele [vizate la litera (a)], atunci când Comitetul Miniștrilor supraveghează respectarea obligațiilor de către o [parte contractantă], alta decât [Uniunea], [statele membre] sunt libere, în conformitate cu tratatele [Uniunii], să își exprime poziția și să își exercite dreptul de vot”.

66.    Scopul în care negociatorii au convenit să adauge la Regulile privind supravegherea executării o regulă 18, intitulată „Hotărâri și soluționări pe cale amiabilă în cauze în care Uniunea Europeană este parte”, este acela de a da curs articolului 7 alineatul (4) litera (a) menționat. Textul acestei noi reguli 18 este următorul:

„1.      Deciziile Comitetului Miniștrilor luate în conformitate cu regula nr. 17 (Rezoluție finală) din prezentele reguli sunt considerate adoptate dacă o majoritate de patru cincimi din reprezentanții care participă la vot și o majoritate de două treimi din reprezentanții care au dreptul să facă parte din Comitetul Miniștrilor sunt favorabile.

2.      Deciziile Comitetului Miniștrilor luate în conformitate cu regula nr. 10 (Decizia de a sesiza [Curtea Europeană a Drepturilor Omului] pentru interpretarea unei hotărâri) și cu regula nr. 11 (Acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor de către o parte contractantă) din prezentele reguli sunt considerate adoptate dacă un sfert din reprezentanții care au dreptul să facă parte din Comitetul Miniștrilor este favorabil.

3.      Deciziile referitoare la chestiuni de procedură și cele prin care se solicită informații sunt considerate adoptate dacă o cincime din reprezentanții care au dreptul să facă parte din Comitetul Miniștrilor este favorabilă.

4.      Amendamentele la prevederile acestei reguli necesită consensul tuturor [părților contractante] la [CEDO].”

67.    În ceea ce privește participarea la cheltuielile aferente CEDO, articolul 8 din proiectul de acord prevede că Uniunea varsă la bugetul Consiliului Europei o contribuție anuală, dedicată cheltuielilor de funcționare ale acestei convenții, care se adaugă la contribuțiile celorlalte părți contractante.

68.    În al treilea rând, proiectul de acord prevede o dispoziție referitoare la raporturile dintre CEDO și alte acorduri încheiate în cadrul Consiliului Europei și care sunt aferente acestei convenții. Astfel, potrivit articolului 9 alineatul (1) din proiectul de acord, Uniunea se angajează să respecte, în limitele competențelor sale, articolele 1-6 din Acordul european privind persoanele participante la proceduri în fața Curții Europene a Drepturilor Omului, încheiat la Strasbourg la 5 martie 1996, articolele 1-19 din Acordul general privind privilegiile și imunitățile Consiliului Europei, încheiat la Paris la 2 septembrie 1949, articolele 2-6 din Protocolul adițional la Acordul general privind privilegiile și imunitățile Consiliului Europei, încheiat la Strasbourg la 6 noiembrie 1952, și articolele 1-6 din Al șaselea Protocol adițional la Acordul general privind privilegiile și imunitățile Consiliului Europei, semnat la Strasbourg la 5 martie 1996. În plus, articolul 9 alineatul (2) din proiectul de acord prevede că, în vederea aplicării fiecăruia dintre aceste instrumente, părțile contractante la acesta se angajează să trateze Uniunea în calitate de parte contractantă. Alineatele (3) și (4) ale aceluiași articol prevăd consultarea Uniunii cu ocazia amendării acestor instrumente și, respectiv, notificarea sa cu privire la evenimente precum semnarea, depunerea, data intrării în vigoare sau orice alt act care le vizează.

69.    În sfârșit, articolele 10 și 12 din proiectul de acord, intitulate „Semnare și intrare în vigoare” și, respectiv, „Notificări”, cuprind clauzele finale.

70.    Trebuie să se precizeze de asemenea că, potrivit literei (a) din proiectul de declarație, „[l]a momentul aderării sale la [CEDO], [Uniunea] va asigura […] că va solicita să devină copârâtă într‑o procedură în fața [Curții Europene a Drepturilor Omului] sau că va accepta o invitație a [Curții Europene a Drepturilor Omului] în această privință atunci când condițiile vizate la articolul 3 alineatul (2) din acordul de aderare sunt îndeplinite […]”.

VI –  Aprecierile formulate de Comisie în cererea de aviz

A –  Cu privire la admisibilitate

71.    În opinia Comisiei, cererea sa de aviz este admisibilă, întrucât, pe de o parte, Curtea dispune de toate elementele suficiente pentru a examina compatibilitatea proiectului de acord cu tratatele și, pe de altă parte, proiectele de instrumente de aderare care au făcut obiectul unui acord la nivelul negociatorilor sunt suficient de avansate pentru a putea fi considerate un „acord preconizat” în sensul articolului 218 alineatul (11) TFUE. Pe de altă parte, faptul că normele interne trebuie încă să fie adoptate nu ar trebui să aibă incidență asupra admisibilității cererii de aviz, având în vedere că adoptarea acestor norme nu ar putea avea loc decât atunci când acordul de aderare va fi fost încheiat.

B –  Cu privire la fond

72.    În ceea ce privește fondul, Comisia analizează conformitatea proiectului de acord cu diferitele cerințe enunțate atât la articolul 6 alineatul (2) TUE, cât și în Protocolul nr. 8 UE. În plus, ea invocă și argumente care vizează stabilirea faptului că acordul preconizat respectă autonomia ordinii juridice a Uniunii în ceea ce privește urmărirea obiectivelor proprii acesteia. Astfel, în opinia Comisiei, trebuie să se evite posibilitatea ca Curtea Europeană a Drepturilor Omului sau Comitetul Miniștrilor să fie chemate, în exercitarea competențelor lor în temeiul CEDO, atunci când sunt sesizate cu un diferend referitor la interpretarea sau la aplicarea uneia sau a mai multe dispoziții ale acesteia sau ale acordului de aderare, să interpreteze noțiuni care figurează în aceste instrumente într‑un mod care le‑ar determina să statueze cu privire la competențele respective ale Uniunii și ale statelor sale membre.

73.    În finalul analizei sale, Comisia concluzionează în sensul compatibilității acordului menționat cu tratatele.

1.     Articolul 1 litera (a) din Protocolul nr. 8 UE

74.    Potrivit Comisiei, cerința enunțată la articolul 1 litera (a) din Protocolul nr. 8 UE, care vizează conservarea caracteristicilor specifice ale Uniunii și ale dreptului Uniunii în ceea ce privește modalitățile speciale ale eventualei participări a acesteia la autoritățile de control ale CEDO, are drept finalitate să garanteze că Uniunea participă ca orice parte contractantă la autoritățile de control ale convenției amintite, și anume Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Adunarea și Comitetul Miniștrilor.

75.    Or, proiectul de acord ar asigura această participare la autoritățile de control menționate.

76.    Astfel, în ceea ce privește Curtea Europeană a Drepturilor Omului, nu ar fi necesară nicio modificare a CEDO pentru a permite prezența unui judecător ales în numele Uniunii, având în vedere că articolul 22 din această convenție prevede că este ales un judecător în numele fiecărei părți contractante. În ceea ce privește alegerea de către Adunare a judecătorilor Curții Europene a Drepturilor Omului, articolul 6 alineatul (1) din proiectul de acord prevede că o delegație a Parlamentului European participă, cu drept de vot, la ședințele Adunării reunite în acest scop. Referitor la Comitetul Miniștrilor, articolul 7 alineatul (2) din proiectul de acord prevede că Uniunea are dreptul de a participa, cu drept de vot, la reuniunile acestuia atunci când ia decizii în exercitarea competențelor cu care este învestit în temeiul CEDO. În această privință, Uniunea dispune de un vot, ca și celelalte 47 de părți contractante.

77.    Comisia amintește că obligația de cooperare loială impune Uniunii și statelor membre să acționeze în mod coordonat atunci când exprimă poziții sau emit voturi cu privire la executarea unei hotărâri a Curții Europene a Drepturilor Omului pronunțate împotriva Uniunii sau împotriva unui stat membru și prin care se constată o încălcare a CEDO într‑o procedură în care Uniunea era copârâtă. În opinia Comisiei, rezultă că, după aderare, Uniunea și statele membre vor dispune împreună de 29 de voturi dintr‑un număr total de 48 de voturi în cadrul Comitetului Miniștrilor și vor deține, ele singure, o largă majoritate în cadrul acestui comitet. Astfel, pentru a prezerva atât eficacitatea mecanismului de control, cât și egalitatea substanțială dintre părțile contractante, articolul 7 alineatul (4) litera (a) a doua teză din proiectul de acord prevede că Regulile privind supravegherea executării sunt adaptate astfel încât să permită Comitetului Miniștrilor să își exercite funcțiile în mod efectiv. În acest scop, sunt prevăzute reguli de vot speciale în proiectul privind regula 18. Potrivit alineatului (4) din acest proiect, eventuala amendare a acestor reguli necesită consensul tuturor părților contractante.

78.    În sfârșit, atunci când Comitetul Miniștrilor adoptă instrumente sau texte lipsite de efecte juridice obligatorii în temeiul competențelor sale generale conferite de articolul 15 din Statutul Consiliului Europei, nu ar fi posibil ca Uniunea, care nu este membră a acestei organizații internaționale, să participe cu drept de vot la adoptarea acestor decizii. Articolul 7 alineatul (3) din proiectul de acord impune, prin urmare, ca Uniunea să fie consultată înainte de adoptarea unor asemenea texte sau instrumente, iar această dispoziție precizează că respectivul comitet ține seama în mod corespunzător de poziția exprimată de Uniune.

2.     Articolul 1 litera (b) din Protocolul nr. 8 UE

79.    Referitor la cerința enunțată la articolul 1 litera (b) din Protocolul nr. 8 UE și care vizează conservarea caracteristicilor specifice ale Uniunii și ale dreptului Uniunii în ceea ce privește mecanismele necesare pentru a garanta că acțiunile formulate de statele nemembre și acțiunile individuale sunt îndreptate în mod corect împotriva statelor membre și/sau, după caz, împotriva Uniunii, Comisia arată că, în măsura în care o încălcare a CEDO invocată în fața Curții Europene a Drepturilor Omului cu privire la un act sau o omisiune a unei părți contractante este legată de o altă dispoziție de drept, este pusă în discuție compatibilitatea acesteia cu convenția menționată, astfel încât controlul exercitat de organele CEDO vizează în mod necesar această dispoziție. Or, contrar situației oricărei alte părți contractante care răspunde în același timp pentru un act și pentru dispoziția pe care se întemeiază acest act, atunci când o încălcare invocată în fața Curții Europene a Drepturilor Omului cu privire la un act al unui stat membru este legată de o dispoziție care ține de dreptul Uniunii, aceasta din urmă, în calitate de parte contractantă căreia îi aparține această dispoziție, nu ar fi parte în procedura în fața Curții menționate. Situația ar fi aceeași în cazul statelor membre, considerate împreună, atunci când o încălcare invocată în fața Curții Europene a Drepturilor Omului cu privire la un act sau o omisiune a unei instituții, a unui organ, a unui oficiu sau a unei agenții a Uniunii este legată de o dispoziție a tratatelor, pentru care statele membre sunt singurele responsabile.

80.    Pentru a evita ca, în aceste două situații, partea contractantă care a adoptat dispoziția în discuție să nu poată nici să participe la procedura în fața Curții Europene a Drepturilor Omului, nici să fie ținută, dacă este cazul, de obligațiile prevăzute la articolul 46 paragraful 1 din CEDO în ceea ce privește eventuala modificare sau abrogare a acestei dispoziții, proiectul de acord ar prevedea norme procedurale specifice care instituie mecanismul copârâtului. În special, articolul 3 din proiectul de acord ar permite, pe de o parte, Uniunii să devină copârâtă în cazul invocării unei încălcări care pune în discuție compatibilitatea unei dispoziții a dreptului Uniunii cu CEDO și, pe de altă parte, statelor membre să devină copârâte în cazul invocării unei încălcări care pune în discuție compatibilitatea unei dispoziții conținute în tratate cu convenția menționată.

81.    Comisia subliniază că, în conformitate cu noul paragraf 4 al articolului 36 din CEDO, adăugat la acesta prin articolul 3 alineatul (1) din proiectul de acord, a doua teză a acestui paragraf 4 prevede că „[c]opârâtul este parte în cauză”. Astfel, el ar beneficia de toate drepturile procedurale de care dispun părțile și nu ar fi considerat, așadar, un simplu terț intervenient. În plus, în cazul în care o hotărâre a Curții Europene a Drepturilor Omului ar constata o încălcare a convenției, punând astfel în discuție și o dispoziție a dreptului Uniunii, ar reveni copârâtului sarcina de a remedia această încălcare, pentru a se conforma unei asemenea hotărâri, fie prin modificarea dispoziției menționate, fie prin abrogarea sa.

82.    În opinia Comisiei, dispozițiile menționate la cele trei puncte precedente ale prezentului aviz prezervă autonomia ordinii juridice a Uniunii, în ceea ce privește deciziile pe care Curtea Europeană a Drepturilor Omului poate fi determinată să le ia în privința Uniunii și a statelor sale membre. În primul rând, conform articolului 3 alineatul (5) din proiectul de acord, statutul de copârât s‑ar dobândi fie prin acceptarea unei invitații din partea Curții Europene a Drepturilor Omului în acest scop, fie printr‑o decizie a acesteia întemeiată pe plauzibilitatea argumentelor invocate în cererea formulată de partea contractantă în cauză. Astfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu ar fi chemată să interpreteze, pe cale incidentă, dreptul Uniunii în ceea ce privește problema dacă compatibilitatea cu CEDO a uneia dintre dispozițiile acestui drept este pusă în discuție prin invocarea unei încălcări a acesteia. În al doilea rând, alineatul (7) al aceluiași articol 3 ar enunța regula răspunderii în solidar a pârâtului și a copârâtului pentru orice încălcare a acestei convenții în cadrul unei proceduri în care o parte contractantă este copârâtă. În consecință, în asemenea cazuri, Curtea Europeană a Drepturilor Omului s‑ar limita să constate o asemenea încălcare. În schimb, ea nu ar fi chemată să se pronunțe direct cu privire la natura și la partea de contribuție a Uniunii și, respectiv, a statului membru în cauză la această încălcare și nici, prin urmare, indirect cu privire la obligațiile corespunzătoare ale acestora în ceea ce privește executarea hotărârii și în special măsurile individuale și generale care trebuie luate pentru a o asigura. În plus, conform aceluiași alineat (7), in fine, doar pe baza argumentelor prezentate eventual împreună de pârât și de copârât ar putea decide Curtea Europeană a Drepturilor Omului să rețină răspunderea numai a unuia dintre aceștia.

83.    Pe de altă parte, Comisia apreciază că proiectul de acord garantează de asemenea că o hotărâre a Curții Europene a Drepturilor Omului, pronunțată într‑o cauză în care Uniunea este copârâtă, nu poate aduce atingere competențelor acesteia. Astfel, o asemenea hotărâre nu poate crea pentru Uniune obligații care să le depășească pe cele care îi revin în temeiul competențelor care i‑au fost conferite de tratate.

84.    Concret, în opinia Comisiei, este necesar ca Uniunea să se asocieze la procedură în calitate de copârâtă în mod automat de fiecare dată când invocarea unei încălcări a CEDO printr‑un act al unui stat membru care pune în aplicare o dispoziție a dreptului Uniunii pune în discuție compatibilitatea acesteia cu convenția menționată. Or, proiectul de acord ar permite atingerea unui asemenea rezultat. Astfel, Comisia arată că, potrivit articolului 3 alineatul (5) din acesta, atunci când Curtea Europeană a Drepturilor Omului se pronunță asupra cererii unei părți contractante prin care se urmărește obținerea statutului de copârât, ea apreciază dacă, în lumina argumentelor prezentate de această parte, este plauzibil că cerințele prevăzute la alineatele (2) sau (3) ale aceluiași articol, după caz, sunt îndeplinite. Aceste considerații ar fi, pe de altă parte, aplicabile, mutatis mutandis, și statelor membre atunci când invocarea unei încălcări a CEDO printr‑un act al Uniunii pune în discuție compatibilitatea tratatelor cu convenția amintită. În această privință, Comisia adaugă însă că, într‑un astfel de caz, respectarea obligației de cooperare loială impune ca statele membre să fie reprezentate în fața Curții Europene a Drepturilor Omului printr‑un agent unic, cerință care ar trebui să figureze în normele interne.

3.     Articolul 6 alineatul (2) a doua teză TUE și articolul 2 prima teză din Protocolul nr. 8 UE

85.    În ceea ce privește cerința enunțată la articolul 6 alineatul (2) a doua teză TUE și la articolul 2 prima teză din Protocolul nr. 8 UE, potrivit căreia aderarea nu trebuie să aducă atingere competențelor Uniunii astfel cum sunt definite în tratate, Comisia constată că aderarea conduce la obligația Uniunii de a respecta drepturile garantate de CEDO. Or, pe de o parte, în măsura în care această obligație o presupune pe aceea de a se abține să adopte o măsură care ar încălca aceste drepturi, Uniunea, prin aderarea sa la această convenție, nu ar face decât să accepte limitări ale exercitării competențelor care i‑au fost conferite prin tratate de către statele membre. Pe de altă parte, în măsura în care obligația menționată a Uniunii o implică pe aceea de a adopta măsuri specifice, articolul 1 alineatul (3) a doua teză din proiectul de acord ar prevedea că niciuna dintre dispozițiile convenției amintite sau ale protocoalelor sale nu poate impune Uniunii obligația de a îndeplini un act sau de a adopta o măsură pentru care nu ar fi competentă în temeiul dreptului Uniunii. În consecință, angajamentele asumate de Uniune la aderare nu ar afecta în niciun mod competențele acesteia.

86.    De asemenea, proiectul de acord nu ar aduce atingere competențelor Uniunii prin faptul că prevede, pe de o parte, aderarea acesteia nu numai la CEDO, ci și la Protocolul adițional și la Protocolul nr. 6, precum și, pe de altă parte, posibilitatea unei aderări la celelalte protocoale existente. Astfel, cu titlu principal, Comisia apreciază că Uniunea este competentă, în temeiul articolului 6 alineatul (2) TUE, să adere la toate protocoalele existente, independent de faptul că toate statele membre sunt sau nu sunt părți la acestea. În caz contrar, norma enunțată la articolul 2 a doua teză din Protocolul nr. 8 UE, potrivit căreia acordul de aderare trebuie să garanteze că aderarea Uniunii nu aduce atingere situației speciale a statelor membre în ceea ce privește protocoalele, ar fi lipsită de sens. Pe de altă parte, aceste protocoale nu ar constitui decât instrumente accesorii la CEDO. Astfel, Uniunea ar avea competența, dacă este cazul, să încheie noi protocoale sau să adere într‑un stadiu ulterior, cu condiția ca acestea să aibă de asemenea un caracter accesoriu în raport cu convenția menționată.

4.     Articolul 1 litera (b) și articolul 2 prima teză din Protocolul nr. 8 UE

87.    În opinia Comisiei, prin aderare nu se aduce atingere atribuțiilor altor instituții ale Uniunii în afară de Curte. Astfel, aceste instituții ar fi chemate să își exercite competențele în ceea ce privește CEDO și autoritățile sale de control în același mod în care sunt chemate să o facă în ceea ce privește orice alt acord internațional și organe create sau învestite cu puteri decizionale printr‑un asemenea acord. În concret, ar reieși în special atât din cuprinsul articolului 335 TFUE, cât și al punctului 94 din Hotărârea Reynolds Tobacco și alții/Comisia (C‑131/03 P, EU:C:2006:541) că Uniunea este reprezentată de Comisie în fața altor instanțe decât cele ale statelor membre. În speță, Comisia ar fi chemată să reprezinte Uniunea în fața Curții Europene a Drepturilor Omului, în condițiile în care, conform principiului cooperării loiale între instituții, atunci când, într‑o procedură în fața acestei instanțe, este pusă în discuție o dispoziție a dreptului Uniunii conținută într‑un act al altei instituții decât Comisia, atribuțiile acestei alte instituții ar fi prezervate prin implicarea sa în pregătirea actelor de procedură care trebuie adresate Curții Europene a Drepturilor Omului. În plus, atunci când Comitetul Miniștrilor este chemat să adopte acte cu efecte juridice, procedura vizată la articolul 218 alineatul (9) TFUE s‑ar aplica de plin drept.

88.    În ceea ce privește Curtea și, mai general, conservarea caracteristicilor specifice ale Uniunii și ale dreptului său referitoare la sistemul de protecție jurisdicțională, aprecierile Comisiei în această privință vizează în esență trei probleme, referitoare la epuizarea căilor de atac interne, la caracterul efectiv al protecției jurisdicționale, în special în materie de politică externă și de securitate comună (denumită în continuare „PESC”) și la atribuțiile Curții conform articolelor 258 TFUE, 260 TFUE și 263 TFUE. Primele două probleme s‑ar ridica în raport cu articolul 6, cu articolul 13 și cu articolul 35 paragraful 1 din CEDO, conform cărora, pe de o parte, toate actele părților contractante trebuie să poată face obiectul unui remediu efectiv în fața instanțelor naționale și, pe de altă parte, epuizarea fără succes a unei asemenea căi de recurs este o condiție pentru ca o cerere individuală prezentată Curții Europene a Drepturilor Omului să fie admisibilă.

89.    În ceea ce privește, în primul rând, epuizarea prealabilă a căilor de atac interne, Comisia susține că proiectul de acord garantează că respectivele căi de atac în fața instanțelor Uniunii trebuie să fie epuizate înainte ca Curtea Europeană a Drepturilor Omului să poată fi sesizată în mod valabil cu o cerere referitoare la un act al Uniunii. Astfel, în opinia sa, pe de o parte, articolul 1 alineatul (5) a doua liniuță din proiectul de acord precizează că termenul „interne” care figurează la articolul 35 paragraful 1 din CEDO este înțeles ca referindu‑se de asemenea, mutatis mutandis, la ordinea juridică internă a Uniunii. Pe de altă parte, articolul 5 din proiectul de acord ar enunța în mod clar că procedurile în fața instanțelor Uniunii nu trebuie să fie interpretate în sensul că ar constitui proceduri internaționale de anchetă sau de reglementare. Prin urmare, sesizarea acestor instanțe nu ar face ca o cerere să fie inadmisibilă în sensul articolului 35 paragraful 2 litera b) din CEDO.

90.    În plus, pentru a introduce procedura implicării prealabile a Curții, Comisia subliniază existența posibilității ca o instanță dintr‑un stat membru să constate că un act sau o omisiune a acestui stat membru încalcă un drept fundamental, garantat la nivelul Uniunii și care corespunde unui drept garantat de CEDO, și că această încălcare este legată de o dispoziție a dreptului derivat al Uniunii. Într‑un asemenea caz, această instanță națională nu ar fi îndrituită să constate ea însăși, pe cale incidentală, nevaliditatea actului Uniunii care conține această dispoziție și să o lase neaplicată, având în vedere că numai Curtea, sesizată cu titlu preliminar, poate declara nevaliditatea actului menționat (Hotărârea Foto‑Frost, 314/85, EU:C:1987:452, punctele 11-20). Dacă, ulterior, cu privire la același act sau la aceeași omisiune, ar fi invocată în fața Curții Europene a Drepturilor Omului încălcarea aceluiași drept fundamental, astfel cum este garantat prin convenția amintită, și dacă, prin urmare, această afirmație ar pune în discuție compatibilitatea cu convenția a dispoziției dreptului Uniunii în discuție, Uniunea ar deveni copârâtă, iar instituțiile sale, inclusiv Curtea, ar fi ținute de hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului prin care s‑ar constata o încălcare a convenției respective. Or, această situație ar putea surveni chiar dacă Curtea nu a avut încă posibilitatea de a examina validitatea actului menționat al Uniunii în raport cu dreptul fundamental în discuție a cărui încălcare este invocată în fața Curții Europene a Drepturilor Omului. În acest context, sesizarea Curții în temeiul articolului 267 primul paragraf litera (b) TFUE nu ar putea fi considerată drept o cale de recurs internă pe care reclamantul ar fi trebuit să o epuizeze înainte de a putea să sesizeze Curtea Europeană a Drepturilor Omului, întrucât această sesizare nu depinde de voința părților și, prin urmare, omiterea sa nu poate conduce la inadmisibilitatea unei cereri în fața acestei din urmă instanțe. O asemenea concluzie s‑ar impune cu atât mai mult cu cât competența Curții de a constata, dacă este cazul, nevaliditatea unui act al Uniunii face parte din atribuțiile sale. În opinia Comisiei, pentru a prezerva aceste atribuții, este necesar să se prevadă că, în cadrul unei proceduri în fața Curții Europene a Drepturilor Omului în care Uniunea este copârâtă, Curtea are posibilitatea de a examina compatibilitatea unei dispoziții a dreptului Uniunii cu CEDO. Această posibilitate ar trebui de altfel să existe înainte ca Curtea Europeană a Drepturilor Omului să se pronunțe asupra temeiniciei cererii deduse judecății sale și, prin urmare, pe cale incidentală, asupra compatibilității dispoziției menționate cu dreptul fundamental în discuție. Pe de altă parte, o asemenea necesitate a examinării prealabile a dispoziției în discuție de către Curte ar rezulta și din natura subsidiară a mecanismului de control al convenției menționate în raport cu sistemele de protecție a drepturilor omului existente la nivelul părților contractante.

91.    Pentru a răspunde acestor necesități, articolul 3 alineatul (6) prima teză din proiectul de acord prevede că, în astfel de împrejurări, se acordă Curții timpul necesar pentru a proceda la examinarea dispoziției în cauză în cadrul unei proceduri de implicare prealabilă a acestei instanțe. Potrivit celei de a doua teze a aceluiași alineat, această examinare trebuie efectuată rapid, așa încât procedura în fața Curții Europene a Drepturilor Omului să nu fie prelungită în mod necorespunzător. Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu ar fi ținută de aprecierea Curții, după cum ar reieși din ultima teză a dispoziției menționate.

92.    Desigur, Comisia adaugă că articolul 3 alineatul (6) trebuie să fie însoțit de norme interne ale Uniunii care să reglementeze procedura de implicare prealabilă a Curții. Or, proiectul de acord nu ar cuprinde aceste norme. Însă acestea nu ar trebui să figureze într‑un acord internațional, ci ar trebui să fie adoptate, în mod autonom, la nivelul Uniunii, având în vedere că au vocația de a reglementa o procedură internă a acesteia din urmă. De altfel, nu ar fi necesar și nici măcar adecvat ca dispozițiile procedurale menționate să fie inserate în tratate. Astfel, pe de o parte, acestea ar impune instituțiilor Uniunii, precum și statelor membre obligația de a realiza aderarea Uniunii la CEDO și, pe de altă parte, ar interzice să se aducă atingere competențelor Curții prin această aderare. În această privință, Comisia apreciază că este mai adecvat ca dispozițiile care instituie însuși principiul unei proceduri de implicare prealabilă a Curții și care definesc entitățile competente să o inițieze, precum și standardele în considerarea cărora trebuie efectuată examinarea compatibilității să fie incluse în decizia Consiliului privind încheierea acordului de aderare, în temeiul articolului 218 alineatul (6) litera (a) punctul (ii) TFUE. În ceea ce privește conținutul dispozițiilor interne care reglementează procedura de implicare prealabilă a Curții, mai întâi, competența de a iniția această procedură printr‑o cerere adresată Curții ar trebui să revină Comisiei și statului membru împotriva căruia este îndreptată cererea prezentată Curții Europene a Drepturilor Omului. În plus, Curtea ar trebui să se poată pronunța înainte ca Uniunea și statul membru în cauză să ia poziție în fața Curții Europene a Drepturilor Omului. În continuare, întrucât procedura ar prezenta anumite similitudini structurale cu procedura trimiterii preliminare, normele privind dreptul de a participa la aceasta ar trebui să fie similare cu cele care figurează la articolul 23 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene. În sfârșit, exigențele de celeritate ar putea fi îndeplinite prin aplicarea procedurii accelerate vizate la articolul 23a din acest statut.

93.    În ceea ce privește, în al doilea rând, caracterul efectiv al protecției jurisdicționale, în opinia Comisiei, pentru a imputa un act Uniunii sau unui stat membru în scopul stabilirii răspunderii acestora în temeiul CEDO, trebuie să se aplice aceleași criterii de imputare precum cele aplicabile în interiorul Uniunii. Or, articolul 1 alineatul (4) prima teză din proiectul de acord ar răspunde acestei cerințe prin faptul că prevede că, în vederea aplicării convenției menționate, o măsură a unui stat membru este imputată acestui stat chiar dacă survine atunci când statul respectiv pune în aplicare dreptul Uniunii, inclusiv deciziile luate în temeiul Tratatelor UE și FUE. Caracterul efectiv al căii de atac ar fi, prin urmare, asigurat, întrucât, conform articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, revine instanțelor statului membru menționat sarcina de a garanta protecția jurisdicțională în privința actelor acestuia.

94.    Cu toate acestea, s‑ar ridica unele chestiuni specifice referitoare la protecția jurisdicțională efectivă în raport cu domeniul PESC, dreptul Uniunii prezentând în această privință două caracteristici specifice.

95.    Mai întâi, în ceea ce privește imputabilitatea actelor, punerea în aplicare a PESC prin desfășurarea unor operațiuni militare ar fi asigurată de statele membre, conform articolului 24 alineatul (1) al doilea paragraf a patra teză TUE, articolului 28 alineatul (1) TUE, articolului 29 TUE și articolului 42 alineatul (3) TUE. Comisia arată că, pentru a ține seama de această caracteristică, articolul 1 alineatul (4) din proiectul de acord prevede că, chiar și în ceea ce privește operațiunile desfășurate în cadrul PESC, actele statelor membre sunt imputate statului membru în discuție, iar nu Uniunii. Această precizare ar trebui să permită excluderea posibilității de a transpune în relațiile dintre Uniune și statele membre jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului prin care aceasta s‑a pronunțat asupra răspunderii unei organizații internaționale cu privire la actele îndeplinite de o parte contractantă pentru a pune în aplicare o decizie a acestei organizații (Decizia Curții Europene a Drepturilor Omului, Behrami și Behrami împotriva Franței și Saramati împotriva Franței, Germaniei și Norvegiei, nr. 71412/01 și 78166/01, § 122, 2 mai 2007, precum și Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului, Al‑Jedda împotriva Regatului Unit, nr. 27021/08, § 76, 7 iulie 2011). Astfel, așa cum se precizează de altfel la punctul 24 din proiectul de raport explicativ, în cauzele care au condus la această jurisprudență nu exista nicio regulă specifică de imputare a actelor precum cea prevăzută la articolul 1 alineatul (4) din proiectul de acord.

96.    Apoi, referitor la caracterul efectiv al controlului exercitat de instanța Uniunii în materie de PESC, acest control ar fi limitat atât prin articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf ultima teză TUE, cât și prin articolul 275 al doilea paragraf TFUE. Ar reieși, în esență, din aceste dispoziții că Curtea nu este competentă în ceea ce privește dispozițiile referitoare la PESC și nici în ceea ce privește actele adoptate pe baza acestora. Curtea ar fi competentă doar pentru a controla respectarea articolului 40 TUE și a se pronunța cu privire la acțiunile formulate în condițiile prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE, referitoare la controlul legalității deciziilor care prevăd „măsuri restrictive” împotriva unor persoane fizice sau juridice adoptate de Consiliu în temeiul titlului V capitolul 2 din Tratatul UE. S‑ar putea ridica, așadar, problema dacă Uniunea prevede căi de atac interne efective în materie de PESC.

97.    Comisia amintește în această privință că, pentru ca o cerere în fața Curții Europene a Drepturilor Omului să fie admisibilă, reclamantul trebuie să se poată pretinde victimă a unei încălcări a drepturilor recunoscute prin CEDO sau prin protocoalele sale și, prin urmare, trebuie să fie vizat în mod direct de actul sau omisiunea în litigiu.

98.    Or, pe de o parte, referitor la actele în materie de PESC emise de un stat membru, în măsura în care acestea vizează în mod direct o persoană și pot face, așadar, obiectul unei cereri în fața Curții Europene a Drepturilor Omului, protecția jurisdicțională în ceea ce privește aceste acte ar reveni instanțelor din statele membre. Atunci când, în mod excepțional, un astfel de act se întemeiază pe o dispoziție a unei decizii a Consiliului adoptate în temeiul articolului 28 alineatul (1) TUE, compatibilitatea unei asemenea dispoziții cu CEDO ar putea fi pusă în discuție. În opinia Comisiei, în acest caz, decizia Consiliului constituie ea însăși o „măsură restrictivă”, în sensul articolului 275 al doilea paragraf TFUE, astfel încât, chiar dacă această dispoziție nu recunoaște expres competența Curții decât pentru a soluționa acțiuni în anulare „formulate în condițiile prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf [TFUE]”, asemenea dispoziții ar putea face totuși obiectul unei trimiteri preliminare, referitoare eventual la validitatea lor. În această privință, Comisia se întemeiază în special pe Hotărârea Segi și alții/Consiliul (C‑355/04 P, EU:C:2007:116), în care Curtea, în pofida faptului că articolul 35 alineatul (1) din Tratatul UE, astfel cum a fost modificat prin Tratatul de la Nisa, excludea „pozițiile comune” din sfera competenței Curții de a se pronunța cu titlu preliminar, ar fi admis posibilitatea ca instanțele naționale să o sesizeze cu o întrebare preliminară referitoare la o poziție comună care, având în vedere conținutul său, întrucât are prin ea însăși efecte juridice față de terți, avea un domeniu de aplicare care îl depășea pe cel conferit prin Tratatul UE acestui tip de act. De altfel, în astfel de circumstanțe, procedura de implicare prealabilă a Curții ar trebui să fie de asemenea aplicabilă.

99.    Pe de altă parte, în ceea ce privește actele în materie de PESC emise de instituțiile Uniunii, ar trebui să se facă distincție între actele care produc efecte juridice obligatorii și cele care sunt lipsite de asemenea efecte. Actele care produc efecte juridice obligatorii ar constitui, în măsura în care ar fi susceptibile să încalce drepturi fundamentale, „măsuri restrictive” în sensul articolului 275 al doilea paragraf TFUE și, în consecință, ar putea face obiectul unei acțiuni în anulare în fața instanței Uniunii. În schimb, actele care nu produc astfel de efecte nu ar putea, prin însăși natura lor, să facă obiectul nici al unei acțiuni în anulare și nici al unei trimiteri preliminare. Singura cale de atac disponibilă în cadrul Uniunii împotriva unor asemenea acte ar fi acțiunea în răspundere în temeiul articolului 340 TFUE, această acțiune nefiind, potrivit Comisiei, exclusă de articolul 275 primul paragraf TFUE.

100. Astfel, Comisia consideră că efectul combinat al articolului 1 alineatul (4) din proiectul de acord, al articolului 19 alineatul (1) primul paragraf TUE, precum și al articolelor 275 TFUE și 340 TFUE este că toate actele și măsurile Uniunii și ale statelor membre în materie de PESC, în privința cărora o persoană se poate pretinde victimă a unei încălcări a drepturilor recunoscute de CEDO, pot face obiectul unei căi de atac efective în fața instanțelor jurisdicționale ale Uniunii sau ale statelor membre.

101. În al treilea rând, în opinia Comisiei, proiectul de acord nu aduce atingere nici atribuțiilor Curții conferite prin articolele 258 TFUE, 260 TFUE și 263 TFUE. Astfel, articolul 5 din acesta conține o clauză interpretativă potrivit căreia „[p]rocedurile desfășurate în fața [Curții] nu trebuie să fie interpretate în sensul că reprezintă […] moduri de soluționare a diferendelor în sensul articolului 55 din [CEDO]”. Prin urmare, s‑ar menține expres posibilitatea ca litigiile referitoare la interpretarea și la aplicarea acestei convenții sau chiar a drepturilor fundamentale astfel cum sunt definite la nivelul Uniunii și în special în cartă să fie deduse judecății Curții.

102. În ceea ce privește îndeosebi acțiunile în constatarea neîndeplinirii obligațiilor de către un stat membru, Comisia amintește că din cuprinsul articolului 1 alineatul (3) din proiectul de acord rezultă că nu se creează nicio obligație în sarcina statelor membre, în temeiul dreptului Uniunii, cu privire la CEDO și la protocoalele sale. În consecință, o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor de către un stat membru nu ar putea, prin definiție, să aibă ca obiect neîndeplinirea de către un stat membru a obligațiilor care îi revin acestuia în temeiul CEDO. Cu toate acestea, trimiterea la articolul 55 din convenție care figurează la articolul 5 din proiectul de acord ar avea un efect util în privința cerinței referitoare la lipsa de incidență a aderării asupra atribuțiilor Curții. Astfel, statele membre ar fi ținute de drepturile fundamentale definite la nivelul Uniunii atunci când pun în aplicare dreptul Uniunii, în temeiul articolului 51 alineatul (1) din cartă. Or, în măsura în care interdicția enunțată la articolul 55 din CEDO ar putea fi înțeleasă în sensul că vizează și diferendele dintre părțile contractante referitoare la interpretarea sau la aplicarea unor dispoziții ale unui instrument internațional  – cum ar fi, în ceea ce privește statele membre, tratatele și carta – care are același conținut ca și dispozițiile convenției, articolul 5 din proiectul de acord ar avea drept efect imposibilitatea ca o asemenea interpretare să fie reținută împotriva Uniunii.

103. De altfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului ar fi precizat că exercitarea de către Comisie a atribuțiilor sale în temeiul articolului 258 TFUE nu corespunde recurgerii la proceduri internaționale de anchetă sau de reglementare în sensul articolului 35 paragraful 2 litera b) din CEDO (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Karoussiotis împotriva Portugaliei, nr. 23205/08, § 75 și 76, 1 februarie 2011).

104. Comisia precizează că nu este necesar ca proiectul de acord să prevadă o excepție de inadmisibilitate specifică aplicabilă unor cereri în fața Curții Europene a Drepturilor Omului, în temeiul articolului 33 din CEDO, introduse de Uniune împotriva unui stat membru sau, dimpotrivă, de un stat membru împotriva Uniunii, cu privire la un diferend referitor la interpretarea sau la aplicarea acestei convenții, având în vedere că asemenea cereri ar fi vădit contrare dreptului Uniunii. Astfel, nu numai că acestea ar constitui o eludare a articolului 258 TFUE, dar decizia de a introduce o asemenea cerere ar putea face obiectul unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE. În plus, o cerere formulată de un stat membru împotriva Uniunii ar constitui o eludare a articolului 263 TFUE sau, după caz, a articolului 265 TFUE, sancționată în dreptul Uniunii prin procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

5.     Articolul 2 a doua teză din Protocolul nr. 8 UE

105. În ceea ce privește cerința enunțată la articolul 2 a doua teză din Protocolul nr. 8 UE, potrivit căreia aderarea nu trebuie să aducă atingere situației speciale a statelor membre în ceea ce privește CEDO și în special protocoalele sale, măsurile luate de statele membre prin derogare de la aceasta, conform articolului 15, și rezervele la această convenție formulate de statele membre conform articolului 57, Comisia arată că, potrivit articolului 1 alineatul (3) prima teză din proiectul de acord, domeniul de aplicare al angajamentelor Uniunii este limitat, ratione personae, numai la Uniune, în calitate de subiect de drept internațional public distinct de statele membre. În consecință, situația juridică a unui stat membru care ar fi formulat, conform articolului 57 din CEDO, o rezervă la o dispoziție a acesteia sau a unuia dintre protocoalele la care aderă Uniunea, care ar fi luat măsuri prin derogare de la această convenție, conform articolului 15, sau care nu ar fi parte la unul dintre protocoalele la care Uniunea ar putea adera în viitor nu este afectată de aderarea Uniunii la convenția menționată. Ar reieși de asemenea că, deși, în temeiul articolului 216 alineatul (2) TFUE, acordurile încheiate de Uniune sunt obligatorii pentru instituțiile Uniunii și pentru statele membre, proiectul de acord nu instituie în sarcina acestora nicio obligație, în temeiul dreptului Uniunii, cu privire la convenție și la protocoalele sale.

6.     Articolul 3 din Protocolul nr. 8 UE

106. În ceea ce privește, în sfârșit, cerința enunțată la articolul 3 din Protocolul nr. 8 UE, potrivit căreia aderarea nu trebuie să aducă atingere articolului 344 TFUE, Comisia arată că o altă consecință a faptului că, potrivit articolului 1 alineatul (3) din proiectul de acord, aderarea Uniunii la CEDO nu instituie nicio obligație în sarcina statelor membre, în temeiul dreptului Uniunii, cu privire la CEDO și la protocoalele sale este că un eventual diferend între statele membre referitor la interpretarea sau la aplicarea acestei convenții nu constituie stricto sensu un diferend referitor la interpretarea sau la aplicarea tratatelor, astfel cum îl are în vedere interdicția enunțată la articolul 344 TFUE.

107. Cu toate acestea, trimiterea la articolul 55 din CEDO care figurează la articolul 5 din proiectul de acord ar produce un efect util și în raport cu cerința menționată. Astfel, în măsura în care interdicția prevăzută la acest articol 55 ar putea fi înțeleasă în sensul că vizează și diferendele dintre părțile contractante referitoare la interpretarea sau la aplicarea unor dispoziții ale unui instrument internațional, cum ar fi, în ceea ce privește statele membre, tratatele și carta, având același conținut precum dispozițiile acestei convenții, articolul 5 din proiectul de acord ar avea drept efect imposibilitatea de a reține o asemenea interpretare împotriva statelor membre. În această privință, Comisia adaugă că nu este necesară o normă care să prevadă inadmisibilitatea unei cereri introduse în fața Curții Europene a Drepturilor Omului de un stat membru împotriva unui alt stat membru cu privire la un diferend referitor la interpretarea sau la aplicarea unor dispoziții ale dreptului Uniunii având același conținut precum dispozițiile CEDO, în special dispozițiile cartei. Astfel, introducerea unei asemenea cereri ar constitui deja o încălcare a articolului 344 TFUE și ar fi sancționată, la nivelul Uniunii, prin procedurile prevăzute la articolele 258 TFUE-260 TFUE.

VII –  Rezumatul principalelor observații prezentate în fața Curții

108. În cadrul prezentei cereri de aviz au fost prezentate Curții observații, în scris sau oral, în ședință, de către guvernele belgian, bulgar, ceh, danez, german și eston, de către Irlanda, de către guvernele elen, spaniol, francez, italian, cipriot, leton, lituanian, maghiar, olandez, austriac, polonez, portughez, român, slovac, finlandez și suedez și de către guvernul Regatului Unit, precum și de către Parlament și de către Consiliu.

109. Statele membre și instituțiile sus‑menționate conchid în ansamblu, în esență, în sensul compatibilității proiectului de acord cu tratatele și își însușesc într‑o mare măsură aprecierile Comisiei. Totuși, aprecierile lor se disting de cele ale Comisiei cu privire la mai multe aspecte.

A –  Cu privire la admisibilitatea cererii de aviz

110. În ceea ce privește admisibilitatea cererii de aviz, nu se contestă în esență că obiectul cererii este într‑adevăr un „acord preconizat” în sensul articolului 218 alineatul (11) TFUE și că Curtea dispune de toate elementele necesare pentru a aprecia compatibilitatea lui cu tratatele, astfel cum impune aceasta din urmă (Avizul 2/94, EU:C:1996:140, punctele 20 și 21).

111. În schimb, aprecierile formulate de Comisie cu privire la normele interne au dat naștere unor poziții foarte diferite.

112. Desigur, în opinia guvernelor bulgar și danez, a Irlandei, a guvernelor francez, maghiar, portughez, finlandez și suedez și a guvernului Regatului Unit, precum și în opinia Parlamentului și a Consiliului, faptul că aceste norme nu au fost încă adoptate nu afectează admisibilitatea cererii. Ar fi cu atât mai mult așa cu cât, pe de o parte, astfel cum arată guvernele eston și leton, asemenea norme nu ar avea consecințe decât pentru Uniune și nu pot aduce atingere aspectelor internaționale ale proiectului de acord și, pe de altă parte, după cum subliniază în esență guvernele polonez și suedez, aceste norme trebuie să fie totodată compatibile cu tratatele, o atare compatibilitate putând, dacă este necesar, potrivit guvernelor cipriot și suedez și guvernului Regatului Unit, să fie verificată de Curte conform articolului 263 TFUE.

113. Cu toate acestea, Comisia ar fi trebuit să se abțină să deschidă dezbaterea referitoare la asemenea norme în fața Curții în cadrul prezentei proceduri de aviz. Astfel, Curtea nu ar putea să se pronunțe cu privire la asemenea norme interne fie, în opinia guvernelor elen și olandez, din cauza caracterului lor ipotetic, fie, potrivit guvernelor francez, cipriot și lituanian, precum și Consiliului, din cauza lipsei unor elemente suficiente privind conținutul lor, fie, în opinia guvernelor ceh, eston, francez, cipriot, lituanian, olandez, portughez, slovac și suedez, din cauza extraneității lor în raport cu acordul internațional în cauză, numai el putând face obiectul unei cereri de aviz în sensul articolului 218 alineatul (11) TFUE. În plus, în cazul în care Curtea ar trebui se pronunțe asupra conținutului unor norme care nu au fost încă adoptate de legiuitorul Uniunii, în opinia guvernului eston și a guvernului Regatului Unit, precum și în opinia Consiliului, aceasta ar impieta asupra competențelor legiuitorului, cu încălcarea articolului 13 TUE sau, potrivit guvernului eston, cu nerespectarea principiului repartizării competențelor prevăzut la articolul 5 alineatele (1) și (2) TUE.

114. Ar reieși că cererea de aviz nu este admisibilă decât în măsura în care privește acordul preconizat, în condițiile în care, în ceea ce privește normele interne, fie, în opinia guvernelor francez și cipriot, Curtea este necompetentă, fie, potrivit guvernelor ceh, eston și francez, această cerere este inadmisibilă, fie, potrivit guvernului lituanian, nu este necesară pronunțarea de către Curte.

115. Dacă, în schimb, analiza normelor interne ar fi necesară pentru aprecierea conformității proiectului de acord cu tratatele – aspect cu privire la care, potrivit guvernului elen, îi revine Curții sarcina să decidă –, atunci fie, potrivit guvernului polonez, Curtea ar trebui să subordoneze avizul său privind compatibilitatea acestui proiect cu tratatele condiției ca normele interne să fie de asemenea compatibile cu acestea sau, potrivit guvernului român, cu proiectul de declarație, fie, potrivit guvernului eston și Consiliului, procedura ar trebui să fie suspendată până când aceste norme devin disponibile, fie, potrivit guvernului elen și Consiliului, cererea ar trebui să fie declarată inadmisibilă în totalitate sau, potrivit guvernului spaniol, în ceea ce privește aspectele proiectului de acord care trebuie încă să fie precizate în respectivele norme interne, și anume cele privind problemele legate de reprezentarea Uniunii în fața Curții Europene a Drepturilor Omului, de implicarea prealabilă a Curții, de procedurile care trebuie urmate pentru a stabili lista celor trei candidați la postul de judecător și participarea Uniunii la Adunare sau la Comitetul Miniștrilor, precum și noile reguli de vot conținute în proiectul privind regula 18.

116. În subsidiar, pentru cazul în care Curtea ar decide să se pronunțe cu privire la normele interne, au fost prezentate observații referitoare la principalele norme interne.

B –  Cu privire la fond

1.     Articolul 1 litera (a) din Protocolul nr. 8 UE

117. Toate statele membre și instituțiile care au prezentat observații sunt de acord cu privire la esența aprecierilor Comisiei pentru a concluziona că proiectul de acord conservă caracteristicile specifice ale Uniunii și ale dreptului său în ceea ce privește modalitățile speciale de participare a Uniunii la autoritățile de control ale CEDO.

2.     Articolul 1 litera (b) din Protocolul nr. 8 UE

118. Statele membre și instituțiile menționate consideră de asemenea că mecanismul copârâtului permite, în mare măsură, conservarea caracteristicilor specifice ale Uniunii și ale dreptului acesteia, garantând că acțiunile formulate de state nemembre și acțiunile individuale sunt îndreptate în mod corect împotriva statelor membre și/sau, după caz, împotriva Uniunii.

119. Totuși, anumite state membre consideră că aprecierile Comisiei trebuie să facă obiectul unor adaptări sau precizări.

120. Mai întâi, în opinia guvernului austriac, mecanismul copârâtului trebuie să poată fi declanșat nu numai atunci când încălcarea CEDO „nu ar fi putut fi evitată decât cu nerespectarea unei obligații care decurge din dreptul Uniunii”, ci și atunci când o asemenea încălcare este imputabilă unui stat membru în cadrul punerii în aplicare a dreptului Uniunii, chiar dacă acest drept recunoaște un anumit grad de autonomie acestui stat membru. Astfel, dacă încălcarea invocată este legată de un act de transpunere a unei directive, ar putea fi în interesul Uniunii să apere în fața Curții Europene a Drepturilor Omului legalitatea acestei directive, chiar dacă aceasta din urmă nu impune statului membru în cauză adoptarea actului amintit, ci se limitează să o autorizeze. În plus, ar putea fi dificil să se cunoască în mod anticipat întinderea marjei de acțiune de care se bucură statele membre în cadrul transpunerii unei directive.

121. În continuare, pentru guvernul bulgar, caracterul facultativ al mecanismului copârâtului îi lasă potențialului copârât posibilitatea de a se sustrage de la îndatoririle sale care decurg din cuprinsul articolului 46 din CEDO. În această privință, guvernul austriac adaugă că compatibilitatea acestui mecanism cu cerințele prevăzute la articolul 1 litera (b) din Protocolul nr. 8 UE depinde de existența în dreptul Uniunii a unei dispoziții interne care să oblige instituțiile Uniunii, în cazul unei acțiuni îndreptate împotriva unuia sau mai multor state membre, să solicite admiterea Uniunii în calitate de copârâtă în cazul invocării unei încălcări a acestei convenții care pune în discuție compatibilitatea dreptului Uniunii cu aceasta. Chiar dacă o asemenea obligație internă este deja prevăzută în proiectul de declarație la litera (a), ar fi totuși necesar ca această obligație să fie reglementată cu caracter constrângător, așa încât lipsa prezentării unei astfel de cereri sau refuzul de a participa la o procedură la invitația Curții Europene a Drepturilor Omului în temeiul articolului 3 alineatul (5) din proiectul de acord să constituie o abținere de a acționa în sensul articolului 265 TFUE. Pe de altă parte, în opinia guvernului român, din proiectul de declarație menționat rezultă că, deși intervenția Uniunii în calitate de copârâtă este prevăzută de proiectul de acord ca o posibilitate, Uniunea se angajează să pună în aplicare, la nivel intern, norme care să permită să se stabilească ce pretinsă încălcare a dispozițiilor convenției menționate este legată de dreptul Uniunii, precum și marja de manevră de care dispune statul membru respectiv.

122. În plus, potrivit guvernului francez, pentru a evita situația în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului ar trebui să se pronunțe cu privire la chestiuni referitoare la dreptul Uniunii, precum repartizarea răspunderii în cazul unei încălcări constatate ca urmare a unei proceduri în care o parte contractantă este copârâtă, articolul 3 alineatul (7) din proiectul de acord trebuie cu siguranță să fie interpretat în sensul că Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu poate decide în ceea ce privește împărțirea răspunderii între pârât și copârât decât pe baza argumentelor prezentate de aceștia în cadrul unei cereri comune.

123. În sfârșit, guvernul Regatului Unit precizează că, contrar sugestiei Comisiei potrivit căreia revine copârâtului, în temeiul articolului 46 alineatul (1) din CEDO, sarcina de a remedia o încălcare a acesteia pentru a se conforma unei hotărâri a Curții Europene a Drepturilor Omului, în realitate această obligație trebuie să fie împărțită. Astfel, dacă o asemenea hotărâre ar trebui să fie pronunțată în solidar împotriva Uniunii și a unuia sau a mai multe dintre statele sale membre, ea nu ar conferi prin ea însăși uneia sau alteia dintre instituțiile Uniunii, în special Comisiei, competența de a acționa în vederea executării sale corecte, aceasta trebuind să intervină mai curând prin intermediul procesului legislativ normal al Uniunii.

3.     Articolul 6 alineatul (2) TUE și articolul 2 prima teză din Protocolul nr. 8 UE

124. Aprecierile Comisiei referitoare la cerința potrivit căreia aderarea la CEDO nu trebuie să aducă atingere competențelor Uniunii sunt împărtășite în mare măsură de statele membre care au prezentat observații Curții, mai puțin în ceea ce privește problema competenței Uniunii de a adera la alte protocoale decât cele la care aderă în aplicarea articolului 1 din proiectul de acord, și anume Protocolul adițional și Protocolul nr. 6.

125. În special, potrivit guvernului german, considerațiile conținute în cererea de aviz referitoare la o eventuală aderare la alte protocoale decât Protocolul adițional și Protocolul nr. 6 sunt inadmisibile, întrucât nu există niciun „acord preconizat” în această privință.

126. Cu privire la fond, guvernul slovac susține că Uniunea este în prezent competentă să adere numai la cele două protocoale menționate la punctul anterior, în timp ce, în opinia guvernului danez, Uniunea nu este competentă să adere la protocoalele existente la care toate statele membre nu sunt deja părți.

127. În schimb, guvernele leton, olandez și polonez apreciază că Uniunea ar putea fi competentă, teoretic, să adere și la aceste protocoale. Însă acest fapt nu ar fi determinant. Astfel, potrivit guvernului olandez, având în vedere procedura prevăzută la articolul 218 alineatul (6) al doilea paragraf litera (a) punctul (ii) TFUE și la articolul 8 al doilea paragraf TFUE, care prevede unanimitatea pentru încheierea unui acord în sensul acestui articol, precum și aprobarea unui asemenea acord de către toate statele membre potrivit normelor lor constituționale respective, ar fi puțin probabil ca Uniunea să poată obține aprobarea statelor membre pentru aderarea la protocoale la care acestea nu sunt părți. În orice caz, în prezent, Uniunea nu ar putea adera la alte protocoale decât cele menționate la articolul 1 din proiectul de acord fără ca, potrivit guvernului leton, Consiliul să fi aprobat un mandat specific în această privință sau, potrivit guvernului polonez, independent de voința statelor membre. În sfârșit, guvernul german adaugă că această competență trebuie exercitată cu respectarea articolului 2 a doua teză din Protocolul nr. 8 UE, potrivit căruia acordul de aderare nu trebuie să aducă atingere situației speciale a statelor membre în ceea ce privește CEDO și în special protocoalele sale. Or, o aderare imediată la protocoalele la care nu sunt părți toate statele membre ar încălca această dispoziție sau, potrivit guvernului elen, principiul cooperării loiale.

4.     Articolul 1 litera (b) și articolul 2 prima teză din Protocolul nr. 8 UE

128. În ceea ce privește problema caracterului efectiv al căilor de atac prevăzute de tratate în domeniul PESC și în special aprecierile Comisiei referitoare la imputarea actelor adoptate în cadrul acestei politici, guvernul Regatului Unit a considerat că aceste aprecieri nu sunt necesare întrucât Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu a aplicat niciodată Uniunii jurisprudența sa privind imputarea în sarcina organizațiilor internaționale a actelor părților contractante. În orice caz, potrivit guvernului german, norma prevăzută la articolul 1 alineatul (4) din proiectul de acord, astfel cum este explicitată la punctele 22-26 din proiectul de raport explicativ, nu este aplicabilă decât în vederea aderării Uniunii la CEDO și nu trebuie să aducă atingere principiilor generale ale dreptului internațional în materie de imputare a actelor în sarcina organizațiilor internaționale.

129. Pozițiile statelor membre referitoare la limitările prevăzute de tratate în ceea ce privește competența Curții în domeniul PESC sunt mai nuanțate.

130. Mai întâi, potrivit guvernului elen și guvernului Regatului Unit, nu este necesar ca Curtea să interpreteze articolul 275 TFUE și să se pronunțe cu privire la eventuala sa competență în privința, în special, a trimiterilor preliminare în materie.

131. În orice caz, guvernul Regatului Unit adaugă că interpretarea extensivă a articolului menționat susținută de Comisie, potrivit căreia competența Curții în temeiul articolului 267 TFUE ar include și actele din domeniul PESC, este incorectă și se bazează pe Hotărârile Gestoras Pro Amnistía și alții/Consiliul (C‑354/04 P, EU:C:2007:115) și Segi și alții/Consiliul (EU:C:2007:116), și anume pe o jurisprudență anterioară Tratatului de la Lisabona. Or, astfel cum amintesc și guvernele spaniol și finlandez, acest tratat, prin articolul 275 TFUE, a limitat tocmai controlul validității actelor din domeniul PESC numai la acțiunile în anulare, cu excluderea, așadar, a trimiterii preliminare în validitate. Potrivit acestor ultime două guverne, articolul 275 TFUE trebuie interpretat restrictiv, având în vedere nu numai faptul că, în materie, necompetența Curții este principiul și competența sa nu este decât excepția, după cum arată guvernele francez și polonez, precum și Consiliul, ci ținând seama și de împrejurarea, invocată de guvernele spaniol și polonez, că o interpretare extensivă care extinde competențele Curții în materie de PESC nu este conformă cu cerințele articolului 2 din Protocolul nr. 8 UE. În plus, guvernul olandez precizează că o atare interpretare extensivă creează incertitudini cu privire la condițiile de admisibilitate a acțiunilor în anulare împotriva unor asemenea acte. Astfel, instanțele Uniunii ar fi competente să se pronunțe, în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, numai cu privire la deciziile care prevăd măsuri restrictive împotriva unor persoane fizice sau juridice adoptate de Consiliu în temeiul titlului V capitolul 2 din Tratatul UE. Or, în opinia guvernului francez, o interpretare extensivă a noțiunii „măsură restrictivă” are consecințe cu privire la interpretarea condițiilor de admisibilitate a acțiunilor în anulare și a celor întemeiate pe excepția de nelegalitate prevăzută la articolul 277 TFUE. În sfârșit, potrivit acestui guvern și Consiliului, o asemenea extindere este, pe de altă parte, susceptibilă să includă și procedura de implicare prealabilă a Curții. Or, această procedură nu ar putea fi declanșată în realitate decât atunci când este invocată în fața Curții Europene a Drepturilor Omului o încălcare a CEDO legată de o măsură restrictivă, în caz contrar extinzându‑se competențele Curții.

132. În continuare, guvernul francez și Consiliul consideră că distincția efectuată de Comisie între măsurile care au efecte obligatorii și cele care sunt lipsite de astfel de efecte nu este întemeiată, întrucât relevant este numai să se determine dacă este vorba despre o „măsură restrictivă” în sensul articolului 275 TFUE. Or, noțiunea „măsură restrictivă” nu poate depinde de simplul fapt că o măsură este susceptibilă să încalce drepturi fundamentale ale particularilor, o asemenea definiție depășind litera articolului 215 alineatul (2) TFUE și privând de efect util articolul 275 primul paragraf TFUE.

133. În consecință, potrivit Consiliului, Curtea, deși rămâne competentă să se pronunțe asupra unei excepții de nelegalitate conform articolului 277 TFUE, nu este în schimb competentă, potrivit guvernului polonez, să se pronunțe asupra validității altor măsuri în afară de măsurile restrictive prin intermediul trimiterii preliminare și nici, potrivit guvernului francez și Consiliului, să statueze cu privire la cereri în răspundere extracontractuală care vizează repararea unui prejudiciu suferit ca urmare a unui act sau a unei măsuri în materie de PESC. În opinia guvernelor francez și olandez, precum și a Consiliului, noțiunea de măsuri restrictive nu include decât „deciziile de sancționare” luate împotriva unor persoane fizice sau juridice având ca obiect limitarea admiterii acestora pe teritoriul statelor membre, precum și înghețarea fondurilor și a resurselor lor economice, ceea ce vizează, așadar, atât actele de bază întemeiate pe articolul 31 alineatul (1) TUE, cât și actele de executare adoptate în temeiul alineatului (2) al aceluiași articol.

134. În această privință, guvernul francez precizează că Hotărârea Segi și alții/Consiliul (EU:C:2007:116), referitoare la admisibilitatea trimiterilor preliminare în cadrul fostului „al treilea pilon”, nu este transpozabilă în speță, întrucât articolul 275 TFUE nu conferă Curții, spre deosebire de articolul 35 alineatul (1) UE, nicio competență cu titlu preliminar.

135. În sfârșit, potrivit guvernului francez, faptul că această interpretare a articolului 275 TFUE este susceptibilă să priveze particularii de protecția jurisdicțională efectivă împotriva anumitor acte din domeniul PESC nu poate fi suficient pentru a conferi Curții o competență care nu este prevăzută de tratate. În opinia guvernelor francez, polonez, finlandez și suedez, tocmai pentru a evita ca Uniunea să fie condamnată sistematic pentru încălcarea articolelor 6 și 13 din CEDO, la articolul 1 alineatul (4) din proiectul de acord, precum și la punctele 23 și 24 din proiectul de raport explicativ s‑ar preciza că revine statelor membre sarcina de a garanta protecția dreptului de acces la justiție și a dreptului la o cale de atac jurisdicțională efectivă, cu atât mai mult cu cât, potrivit Consiliului, Uniunea nu se bucură de nicio imunitate de jurisdicție, în conformitate cu Protocolul (nr. 7) privind privilegiile și imunitățile Uniunii Europene anexat la Tratatele UE, FUE și CEEA, astfel încât aceasta poate fi chemată în fața instanțelor naționale printr‑o acțiune în reparație. De altfel, potrivit acestei instituții, problema dacă sistemul de protecție jurisdicțională în materie de PESC este conform cu articolele 6 și 13 menționate nu este pertinentă decât în raport cu actele în materie de PESC imputabile Uniunii, referitoare atât la operațiunile militare, cât și la operațiunile civile, având în vedere că revine instanțelor din statele membre sarcina de a garanta caracterul efectiv al unei asemenea protecții în privința actelor imputabile statelor membre.

136. În ceea ce privește procedura de implicare prealabilă a Curții, se susține mai întâi, de către guvernul Regatului Unit, că această procedură nu este necesară pentru a considera proiectul de acord compatibil cu tratatele, dat fiind că, având în vedere natura declaratorie a deciziilor Curții Europene a Drepturilor Omului, acestea nu au nicio incidență asupra validității dreptului Uniunii. În orice caz, potrivit guvernului bulgar, nu este necesar să se activeze această procedură atunci când Curtea s‑a pronunțat deja cu privire la validitatea actului respectiv în raport cu dreptul fundamental corespunzător prevăzut de cartă, având în vedere atât articolul 52 alineatul (3) din aceasta, cât și prezumția de protecție echivalentă de care beneficiază dreptul Uniunii din partea jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret anonim Șirketi împotriva Irlandei, nr. 45036/98, § 155, 30 iunie 2005).

137. În continuare, în opinia guvernului ceh, a Irlandei, a guvernelor elen și spaniol, precum și a guvernului Regatului Unit, cu toate că procedura de implicare prealabilă conferă Curții funcții suplimentare în raport cu cele cu care este învestită deja de tratate, acest fapt nu înseamnă totuși că proiectul de acord extinde competențele Curții, având în vedere că aceste funcții suplimentare nu denaturează competențele sale actuale (Avizul 1/92, EU:C:1992:189, punctul 32, Avizul 1/00, EU:C:2002:231, punctele 21, 23 și 26, precum și Avizul 1/09, EU:C:2011:123, punctul 75). În plus, potrivit guvernelor danez și maghiar, posibilitatea Curții de a se pronunța în cadrul implicării prealabile decurge în mod natural și necesar din tratatele însele și în special din cuprinsul articolului 6 alineatul (2) TUE. Astfel, cu toate că, în opinia guvernelor francez și austriac, nu este necesară o modificare a tratatelor, decizia Consiliului luată în temeiul articolului 218 alineatul (8) TFUE este, potrivit guvernelor danez, german și austriac, suficientă pentru a conferi Curții această nouă funcție, întrucât o asemenea decizie trebuie să fie aprobată de toate statele membre în conformitate cu normele lor constituționale respective. În această privință însă, Parlamentul precizează de asemenea că, având în vedere că deciziile Consiliului privind încheierea unor acorduri internaționale nu fac în principiu decât să confere forță juridică unui acord încheiat de Uniune, ar fi îndoielnic că asemenea decizii pot avea un conținut normativ propriu, cu atât mai mult cu cât nu sunt „supuse modificării de către Parlament”.

138. În ceea ce privește respectarea atribuțiilor instituțiilor, fără a ajunge la concluzia că procedura de implicare prealabilă a Curții este contrară cerințelor prevăzute de Protocolul nr. 8 UE, guvernul polonez arată că recunoașterea unui drept al Comisiei de a sesiza Curtea cu cereri de decizie în materie de validitate și de interpretare a dispozițiilor unor acte juridice ale Uniunii, în afara sferei articolelor 263 TFUE și 267 TFUE, ar putea conduce la denaturarea competențelor instituțiilor, atât ale Comisiei, cât și ale Curții înseși, și la eludarea condițiilor de admisibilitate impuse de aceste dispoziții. Cu titlu de exemplu, în temeiul articolului 263 al șaselea paragraf TFUE, o acțiune în anulare împotriva unui act al Uniunii ar putea fi introdusă de o instituție în termen de două luni de la publicarea actului sau de la notificarea acestuia reclamantului. Or, în cazul în care Comisia nu ar fi introdus o acțiune în anulare în acest termen, ea ar putea obține anularea unui act prin intermediul procedurii de implicare prealabilă, eludând, așadar, respectarea termenului menționat. De asemenea, competențele Curții ar putea suferi modificări importante, având în vedere că, deși în prezent articolul 267 TFUE rezervă numai instanțelor din statele membre posibilitatea de a formula o cerere de decizie preliminară, după aderare, Curtea ar interpreta dreptul Uniunii și la cererea Comisiei. Or, Curtea, ca și celelalte instituții ale Uniunii, nu ar dispune de competențe generale, iar competența sa s‑ar limita la cauzele cu care este sesizată. Prin urmare, posibilitatea Curții de a statua asupra unor întrebări adresate de Comisie ar trebui să aibă un temei specific în tratat, ceea ce nu ar fi cazul în prezent.

139. În plus, în opinia guvernelor olandez și austriac, chiar dacă procedura implicării prealabile a Curții trebuie să țină seama de imperative de celeritate, această procedură trebuie să fie mai cuprinzătoare decât actuala procedură preliminară de urgență prevăzută la articolul 23a din Statutul Curții și să permită tuturor statelor membre să prezinte observații scrise. În orice caz, potrivit guvernului olandez, această procedură nu trebuie să fie reglementată prin dispoziții specifice ale deciziei Consiliului privind încheierea acordului de aderare, ci direct prin Statutul Curții și prin Regulamentul de procedură al acesteia.

140. În sfârșit, Consiliul susține că întinderea competenței Curții de a statua prealabil Curții Europene a Drepturilor Omului cu privire la respectarea drepturilor fundamentale prin actele imputabile direct sau indirect Uniunii din domeniul PESC trebuie să fie egală cu întinderea competenței sale interne în acest domeniu. Astfel, Curtea ar fi chemată să se pronunțe în prealabil în cauzele împotriva unuia sau mai multor state membre în care Uniunea este copârâtă referitoare la un act de executare de către un stat membru a unui act al Uniunii adoptat în domeniul PESC atunci când sunt îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 275 TFUE. În cazul în care Curtea ar trebui să decidă că limitele enunțate la articolul 40 TUE au fost efectiv depășite și că actul în cauză nu ar fi trebuit să fie adoptat în temeiul capitolului din Tratatul UE referitor la PESC, atunci aceasta ar fi competentă să se pronunțe și cu privire la interpretarea și la validitatea actului în discuție, deoarece nu ar fi vorba despre un act în materie de PESC. Faptul că actele Uniunii din domeniul PESC care nu afectează în mod direct persoanele nu pot fi anulate de o autoritate judiciară în cadrul sistemului de protecție jurisdicțională a Uniunii nu ar implica faptul că acest sistem încalcă CEDO.

5.     Articolul 2 a doua teză din Protocolul nr. 8 UE

141. Anumite state membre susțin că aderarea Uniunii la CEDO și eventual la protocoalele sale care nu au fost încă ratificate de toate statele membre dă efectiv naștere, contrar celor susținute de Comisie, unor obligații pentru statele membre în temeiul articolului 216 TFUE. În timp ce, în opinia guvernului german, aceasta presupune că o aderare la aceste protocoale încalcă a doua teză a articolului 2 din Protocolul nr. 8 UE, guvernul ceh concluzionează în sensul opus, întrucât sursa obligațiilor menționate ar fi articolul 216 alineatul (2) TFUE, iar nu însăși CEDO. În orice caz, potrivit guvernului ceh, aderarea la aceste protocoale nu ar putea avea loc decât prin intermediul procedurii prevăzute la articolul 218 TFUE, ceea ce va permite eventual obținerea avizului Curții.

142. În plus, potrivit guvernului polonez, presupunând că Uniunea dispune de competența de a încheia protocoale care nu au fost încă ratificate de toate statele membre, nu se poate exclude ca, în cazul aderării la unul dintre aceste protocoale, un stat membru care nu a ratificat respectivul protocol să își exprime în cadrul Consiliului acordul de a fi ținut prin intermediul Uniunii și, prin urmare, să „aprobe” decizia de a fi ținut în acest mod de protocolul menționat. Statul în cauză nu ar fi ținut, așadar, de acest protocol decât în sfera de competență a Uniunii. Or, această soluție ar suscita îndoieli, în special având în vedere necesitatea de a aplica dreptul în mod coerent, transparent și uniform. Îndoielile ar fi cu atât mai importante în ceea ce privește protocoalele referitoare la materii care țin de competențe partajate.

6.     Articolul 3 din Protocolul nr. 8 UE

143. În ceea ce privește respectarea articolului 344 TFUE, deși guvernul elen consideră că este inutil să se prevadă inadmisibilitatea unei acțiuni între statele membre în fața Curții Europene a Drepturilor Omului, întrucât o asemenea acțiune este deja interzisă de articolul 344 TFUE, se precizează în schimb de către guvernul francez că trebuie să rămână totuși posibil ca un stat membru să se constituie terț intervenient în susținerea unuia dintre resortisanții săi într‑o cauză împotriva unui alt stat membru cu care este sesizată instanța menționată, chiar și în cazul în care acest stat membru acționează în cadrul punerii în aplicare a dreptului Uniunii.

VIII –  Poziția Curții

A –  Cu privire la admisibilitate

144. Anumite state membre care au participat la prezenta procedură au exprimat îndoieli cu privire la admisibilitatea cererii de aviz formulate de Comisie, în măsura în care aceasta conține aprecieri referitoare la normele interne.

145. Este necesar să se amintească în această privință că, potrivit articolului 218 alineatul (11) TFUE, Parlamentul, Consiliul, Comisia sau un stat membru poate obține avizul Curții cu privire la compatibilitatea unui acord preconizat cu dispozițiile tratatelor. Această dispoziție urmărește să prevină complicațiile care ar rezulta din contestarea în justiție a compatibilității cu tratatele a acordurilor internaționale care angajează Uniunea (a se vedea Avizul 2/94, EU:C:1996:140, punctul 3, Avizul 1/08, EU:C:2009:739, punctul 107, și Avizul 1/09, EU:C:2011:123, punctul 47).

146. Astfel, o decizie judiciară care constată eventual, după încheierea unui acord internațional care angajează Uniunea, că acesta este incompatibil cu dispozițiile tratatelor, având în vedere fie conținutul său, fie procedura adoptată pentru încheierea sa, ar crea cu siguranță, nu numai pe planul intern al Uniunii, ci și pe cel al relațiilor internaționale, dificultăți serioase și ar risca să prejudicieze toate persoanele interesate, inclusiv statele terțe (a se vedea Avizul 3/94, EU:C:1995:436, punctul 17, și Avizul 1/09, EU:C:2011:123, punctul 48).

147. Pentru a permite Curții să se pronunțe cu privire la compatibilitatea dispozițiilor unui acord preconizat cu normele tratatelor, este necesar ca aceasta să dispună de elemente suficiente referitoare la însuși conținutul acordului menționat (a se vedea Avizul 2/94, EU:C:1996:140, punctele 20-22, precum și Avizul 1/09, EU:C:2011:123, punctul 49).

148. În speță, Comisia a transmis Curții proiectele de instrumente de aderare în privința cărora negociatorii au ajuns deja la un acord de principiu. Ansamblul acestor instrumente furnizează un cadru suficient de complet și de precis al modalităților în conformitate cu care ar trebui să aibă loc aderarea preconizată și permite, așadar, Curții să aprecieze compatibilitatea proiectelor menționate cu tratatele.

149. În schimb, în ceea ce privește normele interne, întrucât nu au fost încă adoptate, conținutul lor nu are decât un caracter ipotetic și, în orice caz, caracterul lor de drept intern al Uniunii exclude posibilitatea ca acestea să facă obiectul prezentei proceduri de aviz, care nu poate privi decât acorduri internaționale a căror încheiere este preconizată de Uniune.

150. De altfel, verificarea pe care Curtea este chemată să o efectueze în cadrul procedurii de aviz, și care poate avea loc făcându‑se abstracție de viitorul conținut al normelor interne care vor trebui adoptate, este strict încadrată de tratate, astfel încât, pentru a nu impieta asupra competențelor celorlalte instituții responsabile cu stabilirea normelor interne necesare pentru a face operațional acordul de aderare, Curtea trebuie să se limiteze la examinarea conformității acestuia cu tratatele și să se asigure nu numai că acordul respectiv nu încalcă nicio dispoziție a dreptului primar, ci și că include toate dispozițiile impuse eventual de acesta.

151. Rezultă că aprecierile referitoare la normele interne menționate efectuate atât de Comisie, cât și de statele membre și de celelalte instituții care au prezentat observații Curții nu sunt pertinente în vederea examinării prezentei cereri de aviz și, prin urmare, nu sunt de natură să pună în discuție admisibilitatea acesteia.

152. În consecință, prezenta cerere de aviz este admisibilă.

B –  Cu privire la fond

1.     Considerații introductive

153. Înainte de a iniția analiza cererii formulate de Comisie, trebuie arătat, cu titlu introductiv, că, spre deosebire de stadiul dreptului comunitar în vigoare la data la care Curtea a emis Avizul 2/94 (EU:C:1996:140), aderarea Uniunii la CEDO dispune, de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, de un temei juridic specific în articolul 6 TUE.

154. Această aderare s‑ar caracteriza însă în continuare prin importante particularități.

155. Astfel, încă de la adoptarea CEDO, numai statele puteau avea calitatea de părți, ceea ce explică faptul că, în prezent, această convenție nu leagă decât state. Acest aspect este de altfel confirmat de împrejurarea că, pentru a permite aderarea Uniunii, nu a fost modificat numai articolul 59 din CEDO, ci și acordul preconizat însuși conține o serie de modificări ale convenției menționate pentru a face această aderare operațională în cadrul sistemului pe care ea însăși îl instituie.

156. Or, aceste modificări se justifică tocmai prin faptul că, spre deosebire de orice altă parte contractantă, din punctul de vedere al dreptului internațional, Uniunea nu poate, având în vedere însăși natura sa, să fie considerată un stat.

157. Astfel, după cum Curtea a constatat în repetate rânduri, spre deosebire de tratatele internaționale obișnuite, tratatele fondatoare ale Uniunii au instituit o nouă ordine juridică, dotată cu instituții proprii, în favoarea căreia statele membre și‑au limitat drepturile suverane în domenii din ce în ce mai extinse și ale cărei subiecte sunt nu numai aceste state, ci și resortisanții acestora (a se vedea în special Hotărârea van Gend & Loos, 26/62, EU:C:1963:1, p. 23, și Hotărârea Costa, 6/64, EU:C:1964:66, p. 1158, precum și Avizul 1/09, EU:C:2011:123, punctul 65).

158. Or, faptul că Uniunea este dotată cu o ordine juridică de tip nou, având o natură care îi este specifică, un cadru constituțional și principii fondatoare care îi sunt proprii, o structură instituțională deosebit de elaborată, precum și un ansamblu complet de norme juridice care îi asigură funcționarea, determină consecințe în ceea ce privește procedura și condițiile aderării la CEDO.

159. Tocmai în considerarea acestui fapt, tratatele supun această aderare respectării unor diverse condiții.

160. În acest sens, mai întâi, după ce prevede că Uniunea aderă la CEDO, articolul 6 alineatul (2) TUE precizează de la bun început, în cuprinsul celei de a doua teze, că „[c]ompetențele Uniunii, astfel cum sunt definite în tratate, nu sunt modificate de această aderare”.

161. În continuare, Protocolul nr. 8 UE, care are aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor, prevede între altele că acordul de aderare trebuie să reflecte necesitatea de a conserva caracteristicile specifice ale Uniunii și ale dreptului Uniunii și să garanteze că aderarea nu aduce atingere nici competențelor Uniunii, nici atribuțiilor instituțiilor sale, nici situației speciale a statelor membre în ceea ce privește CEDO, nici articolului 344 TFUE.

162. În sfârșit, prin Declarația cu privire la articolul 6 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană, Conferința interguvernamentală care a adoptat Tratatul de la Lisabona a convenit că aderarea trebuie realizată în conformitate cu proceduri care să permită menținerea aspectelor specifice ordinii juridice a Uniunii.

163. În special în lumina acestor dispoziții, revine Curții, în cadrul misiunii care îi este încredințată prin articolul 19 alineatul (1) primul paragraf TUE, sarcina de a controla dacă modalitățile juridice potrivit cărora se preconizează aderarea Uniunii la CEDO sunt în conformitate cu condițiile menționate și, mai general, cu carta constituțională fundamentală a Uniunii pe care o reprezintă tratatele (Hotărârea Les Verts/Parlamentul, 294/83, EU:C:1986:166, punctul 23).

164. În vederea efectuării unui asemenea control, trebuie arătat că, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 160-162 din prezentul aviz, condițiile prevăzute de tratate în ceea ce privește aderarea vizează, în mod deosebit, să garanteze că aceasta nu aduce atingere caracteristicilor specifice ale Uniunii și ale dreptului său.

165. În această privință, trebuie amintit că printre aceste caracteristici se numără cele referitoare la structura constituțională a Uniunii, care se reflectă în principiul de atribuire a competențelor prevăzut la articolul 4 alineatul (1) TUE și la articolul 5 alineatele (1) și (2) TUE, precum și în cadrul instituțional definit la articolele 13 TUE-19 TUE.

166. La aceasta se adaugă caracteristicile specifice care țin de însăși natura dreptului Uniunii. În special, astfel cum a arătat Curtea în repetate rânduri, dreptul Uniunii se caracterizează prin faptul că este izvorât dintr‑o sursă independentă, constituită de tratate, prin supremația sa în raport cu dreptul statelor membre (a se vedea în acest sens Hotărârea Costa, EU:C:1964:66, p. 1159 și 1160, precum și Hotărârea Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114, punctul 3, Avizul 1/91, EU:C:1991:490, punctul 21, Avizul 1/09, EU:C:2011:123, punctul 65, și Hotărârea Melloni, C‑399/11, EU:C:2013:107, punctul 59), precum și prin efectul direct al unei întregi serii de dispoziții aplicabile statelor membre și resortisanților acestora (Hotărârea van Gend & Loos, EU:C:1963:1, p. 23, și Avizul 1/09, EU:C:2011:123, punctul 65).

167. Aceste caracteristici esențiale ale dreptului Uniunii au dat naștere unei rețele structurate de principii, de norme și de relații juridice mutual interdependente care leagă, reciproc, Uniunea însăși și statele sale membre, precum și statele membre între ele, acestea fiind în prezent angajate, astfel cum se amintește la articolul 1 al doilea paragraf TUE, într‑un „[proces] de creare a unei uniuni tot mai profunde între popoarele Europei”.

168. O asemenea construcție juridică se întemeiază pe premisa fundamentală potrivit căreia fiecare stat membru împărtășește cu toate celelalte state membre și recunoaște că acestea împărtășesc cu el o serie de valori comune pe care se întemeiază Uniunea, după cum se precizează la articolul 2 TUE. Această premisă implică și justifică existența încrederii reciproce dintre statele membre în recunoașterea acestor valori și, așadar, în respectarea dreptului Uniunii care le pune în aplicare.

169. Figurează de altfel în centrul acestei construcții juridice drepturile fundamentale, astfel cum sunt recunoscute de cartă – care, în temeiul articolului 6 alineatul (1) TUE, are aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor –, respectarea acestor drepturi constituind o condiție a legalității actelor Uniunii, astfel încât nu pot fi admise în Uniune măsuri incompatibile cu aceste drepturi (a se vedea Hotărârea ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, punctul 41, Hotărârea Kremzow, C‑299/95, EU:C:1997:254, punctul 14, Hotărârea Schmidberger, C‑112/00, EU:C:2003:333, punctul 73, precum și Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, EU:C:2008:461, punctele 283 și 284).

170. Or, autonomia de care se bucură dreptul Uniunii în raport cu dreptul statelor membre, precum și în raport cu dreptul internațional impune ca interpretarea drepturilor fundamentale să fie asigurată în cadrul structurii și al obiectivelor Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114, punctul 4, precum și Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, EU:C:2008:461, punctele 281-285).

171. În ceea ce privește structura Uniunii, este necesar să se sublinieze că respectarea cartei se impune nu numai instituțiilor, organelor, și oficiilor sau agențiilor Uniunii, ci și statelor membre atunci când acestea pun în aplicare dreptul Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punctele 17-21).

172. În ceea ce privește urmărirea obiectivelor Uniunii, astfel cum sunt amintite la articolul 3 TUE, aceasta este încredințată unei serii de dispoziții fundamentale, cum ar fi cele care prevăd libertatea de circulație a mărfurilor, a serviciilor, a capitalurilor și a persoanelor, cetățenia Uniunii, spațiul de libertate, securitate și justiție, precum și politica de concurență. Aceste dispoziții, care se inserează în cadrul unui sistem propriu Uniunii, sunt structurate astfel încât să contribuie, fiecare în domeniul său specific și cu caracteristicile sale particulare, la realizarea procesului de integrare, care este rațiunea de a fi a Uniunii înseși.

173. De asemenea, revine statelor membre, în special în temeiul principiului cooperării loiale, prevăzut la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf TUE, obligația de a asigura aplicarea și respectarea dreptului Uniunii pe teritoriile lor respective. În plus, în temeiul celui de al doilea paragraf al aceluiași alineat, statele membre adoptă orice măsură generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligațiilor care decurg din tratate sau care rezultă din actele instituțiilor Uniunii (Avizul 1/09, EU:C:2011:123, punctul 68 și jurisprudența citată).

174. Pentru a garanta conservarea caracteristicilor specifice și a autonomiei acestei ordini juridice, tratatele au instituit un sistem jurisdicțional destinat să asigure coerența și unitatea în interpretarea dreptului Uniunii.

175. În acest cadru, revine instanțelor naționale și Curții obligația de a garanta deplina aplicare a dreptului Uniunii în toate statele membre, precum și protecția jurisdicțională a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul menționat (Avizul 1/09, EU:C:2011:123, punctul 68 și jurisprudența citată).

176. În special, cheia de boltă a sistemului jurisdicțional astfel conceput o constituie procedura trimiterii preliminare prevăzută la articolul 267 TFUE, care, prin instituirea unui dialog de la instanță la instanță tocmai între Curte și instanțele din statele membre, are drept scop asigurarea unității de interpretare a dreptului Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea van Gend & Loos, EU:C:1963:1, p. 23), permițând astfel asigurarea coerenței acestuia, a efectului său deplin și a autonomiei sale, precum și, în ultimă instanță, a caracterului propriu al dreptului instituit de tratate (a se vedea în acest sens Avizul 1/09, EU:C:2011:123, punctele 67 și 83).

177. Prin urmare, drepturile fundamentale, astfel cum sunt recunoscute în special prin cartă, trebuie să fie interpretate și aplicate în cadrul Uniunii cu respectarea acestui cadru constituțional, amintit la punctele 155-176 din prezentul aviz.

2.     Cu privire la compatibilitatea acordului preconizat cu dreptul primar al Uniunii

178. În vederea unei luări de poziție cu privire la cererea de aviz formulată de Comisie, este necesar atât să se verifice dacă acordul preconizat este susceptibil să aducă atingere caracteristicilor specifice ale dreptului Uniunii care tocmai au fost amintite și, așa cum a subliniat însăși Comisia, autonomiei acestui drept în interpretarea și aplicarea drepturilor fundamentale – astfel cum sunt recunoscute de dreptul Uniunii și în special de cartă –, cât și să se analizeze dacă mecanismele instituționale și procedurale prevăzute de acest acord asigură respectarea condițiilor pe care tratatele le‑au impus în ceea ce privește aderarea Uniunii la CEDO.

a)     Cu privire la caracteristicile specifice și la autonomia dreptului Uniunii

179. Trebuie amintit că, în temeiul articolului 6 alineatul (3) TUE, drepturile fundamentale, astfel cum sunt garantate de CEDO, constituie principii generale ale dreptului Uniunii. Totuși, în lipsa aderării Uniunii la convenția menționată, aceasta nu constituie un instrument juridic integrat formal în ordinea juridică a Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, punctul 60, și Hotărârea Åkerberg Fransson, EU:C:2013:105, punctul 44).

180. În schimb, ca urmare a aderării, CEDO, ca orice alt acord internațional încheiat de Uniune, ar fi obligatorie, în temeiul articolului 216 alineatul (2) TFUE, pentru instituțiile Uniunii și pentru statele membre și, în consecință, ar face parte integrantă din dreptul Uniunii (Hotărârea Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, punctul 5, Avizul 1/91, EU:C:1991:490, punctul 37, Hotărârea IATA și ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, punctul 36, precum și Hotărârea Air Transport Association of America și alții, C‑366/10, EU:C:2011:864, punctul 73).

181. Astfel, Uniunea, ca orice altă parte contractantă, ar fi supusă unui control extern având ca obiect respectarea drepturilor și a libertăților pe care Uniunea s‑ar angaja să le respecte conform articolului 1 din CEDO. În acest context, Uniunea și instituțiile sale, inclusiv Curtea, ar fi supuse mecanismelor de control prevăzute de această convenție și în special deciziilor și hotărârilor Curții Europene a Drepturilor Omului.

182. În această privință, Curtea a precizat deja, desigur, că un acord internațional care prevede crearea unei instanțe care are sarcina să interpreteze dispozițiile acestuia și ale cărei decizii sunt obligatorii pentru instituții, inclusiv pentru Curte, nu este, în principiu, incompatibil cu dreptul Uniunii, aserțiune care este cu atât mai valabilă în cazul în care, precum în speță, încheierea unui asemenea acord este prevăzută de tratatele însele. Astfel, competența Uniunii în materie de relații internaționale și capacitatea acesteia de a încheia acorduri internaționale implică în mod necesar posibilitatea de a se supune deciziilor unei instanțe create sau desemnate în temeiul unor asemenea acorduri, în măsura în care se referă la interpretarea și la aplicarea dispozițiilor acestora (a se vedea Avizul 1/91, EU:C:1991:490, punctele 40 și 70, precum și Avizul 1/09, EU:C:2011:123, punctul 74).

183. Însă Curtea a precizat de asemenea că un acord internațional nu poate produce efecte cu privire la propriile competențe decât dacă cerințele esențiale privind menținerea naturii acestora sunt îndeplinite și dacă, așadar, nu se aduce atingere autonomiei ordinii juridice a Uniunii (a se vedea Avizul 1/00, EU:C:2002:231, punctele 21, 23 și 26, precum și Avizul 1/09, EU:C:2011:123, punctul 76; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, EU:C:2008:461, punctul 282).

184. În special, intervenția organelor învestite de CEDO cu competențe decizionale, astfel cum este prevăzută în acordul preconizat, nu trebuie să aibă drept efect faptul de a impune Uniunii și instituțiilor sale, în exercitarea competențelor lor interne, o anumită interpretare a normelor dreptului Uniunii (a se vedea Avizul 1/91, EU:C:1991:490, punctele 30-35, precum și Avizul 1/00, EU:C:2002:231, punctul 13).

185. Or, este, desigur, inerent noțiunii înseși de control extern faptul că, pe de o parte, interpretarea CEDO dată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului ar fi obligatorie, în temeiul dreptului internațional, pentru Uniune și instituțiile sale, inclusiv pentru Curte, și că, pe de altă parte, interpretarea dată de Curte unui drept recunoscut de convenția menționată nu ar fi constrângătoare pentru mecanismele de control prevăzute de aceasta din urmă și în special pentru Curtea Europeană a Drepturilor Omului, astfel cum se prevede la articolul 3 alineatul (6) din proiectul de acord și cum se precizează la punctul 68 din proiectul de raport explicativ.

186. Situația nu poate fi însă aceeași în ceea ce privește interpretarea pe care Curtea o dă dreptului Uniunii, inclusiv cartei. În special, aprecierile Curții referitoare la domeniul de aplicare material al dreptului Uniunii, mai ales în scopul de a stabili dacă un stat membru este obligat să respecte drepturile fundamentale ale Uniunii, nu ar trebui să poată fi puse în discuție de Curtea Europeană a Drepturilor Omului.

187. În această privință, trebuie amintit, în primul rând, că articolul 53 din cartă prevede că niciuna dintre dispozițiile acesteia nu poate fi interpretată ca restrângând sau aducând atingere drepturilor fundamentale recunoscute, în domeniile de aplicare corespunzătoare, de dreptul Uniunii și de dreptul internațional, precum și de convențiile internaționale la care Uniunea sau toate statele membre sunt părți, și în special CEDO, precum și prin constituțiile statelor membre.

188. Or, Curtea a interpretat această dispoziție în sensul că aplicarea unor standarde naționale de protecție a drepturilor fundamentale nu trebuie să compromită nivelul de protecție prevăzut de cartă și nici supremația, unitatea și caracterul efectiv al dreptului Uniunii (Hotărârea Melloni, EU:C:2013:107, punctul 60).

189. În măsura în care articolul 53 din CEDO rezervă, în esență, părților contractante posibilitatea de a prevedea standarde de protecție a drepturilor fundamentale mai ridicate decât cele garantate de această convenție, trebuie să se asigure coordonarea dintre această dispoziție și articolul 53 din cartă, astfel cum a fost interpretat de Curte, pentru ca posibilitatea conferită de articolul 53 din CEDO statelor membre să rămână limitată, în ceea ce privește drepturile recunoscute de cartă corespunzătoare unor drepturi garantate de convenția menționată, la ceea ce este necesar pentru a evita compromiterea nivelului de protecție prevăzut în cartă, precum și supremația, unitatea și caracterul efectiv al dreptului Uniunii.

190. Or, în acordul preconizat nu s‑a prevăzut nicio dispoziție pentru a asigura o asemenea coordonare.

191. În al doilea rând, trebuie amintit că principiul încrederii reciproce dintre statele membre are, în dreptul Uniunii, o importanță fundamentală, având în vedere că permite crearea și menținerea unui spațiu fără frontiere interioare. Or, acest principiu impune, îndeosebi în ceea ce privește spațiul de libertate, securitate și justiție, fiecăruia dintre aceste state să considere, mai puțin în situații excepționale, că toate celelalte state membre respectă dreptul Uniunii și în special drepturile fundamentale recunoscute de acesta (a se vedea în acest sens Hotărârea N. S. și alții, C‑411/10 și C‑493/10, EU:C:2011:865, punctele 78-80, precum și Hotărârea Melloni, EU:C:2013:107, punctele 37 și 63).

192. Astfel, atunci când pun în aplicare dreptul Uniunii, statele membre pot fi ținute, în temeiul acestuia, să prezume respectarea drepturilor fundamentale de către celelalte state membre, așa încât sunt lipsite nu numai de posibilitatea de a pretinde din partea unui alt stat membru un nivel național de protecție a drepturilor fundamentale mai ridicat decât cel asigurat de dreptul Uniunii, ci și, mai puțin în situații excepționale, de posibilitatea de a verifica dacă acest alt stat membru a respectat efectiv, într‑un caz concret, drepturile fundamentale garantate de Uniune.

193. Or, abordarea reținută în acordul preconizat, care constă în a asimila Uniunea cu un stat și a‑i rezerva acesteia un rol întru totul identic cu cel al oricărei alte părți contractante, nu ține seama tocmai de natura intrinsecă a Uniunii și, în special, omite să ia în considerare faptul că statele membre, datorită apartenenței lor la Uniune, au acceptat ca relațiile dintre ele, în ceea ce privește materiile care fac obiectul transferului de competențe ale statelor membre în favoarea Uniunii, să fie reglementate de dreptul Uniunii, cu excluderea, dacă acesta o impune, a oricărui alt drept.

194. Întrucât CEDO, care impune ca Uniunea și statele membre să fie considerate părți contractante nu numai în relațiile cu părțile contractante care nu sunt state membre ale Uniunii, ci și în relațiile lor reciproce, inclusiv atunci când aceste relații sunt guvernate de dreptul Uniunii, ar necesita ca un stat membru să verifice respectarea drepturilor fundamentale de către un alt stat membru, în condițiile în care dreptul Uniunii impune o încredere reciprocă între aceste state membre, aderarea este susceptibilă să compromită echilibrul pe care se întemeiază Uniunea, precum și autonomia dreptului Uniunii.

195. Or, nu se prevede nimic în acordul preconizat pentru a preveni o asemenea evoluție.

196. În al treilea rând, trebuie subliniat că Protocolul nr. 16 autorizează cele mai înalte instanțe ale statelor membre să adreseze Curții Europene a Drepturilor Omului cereri de aviz consultativ cu privire la probleme de principiu referitoare la interpretarea sau la aplicarea drepturilor și libertăților garantate de CEDO sau de protocoalele sale, în condițiile în care dreptul Uniunii impune ca, în acest scop, aceste instanțe să introducă în fața Curții o cerere de decizie preliminară în temeiul articolului 267 TFUE.

197. Deși este, desigur, adevărat că acordul preconizat nu prevede aderarea Uniunii ca atare la Protocolul nr. 16 și că acesta a fost semnat la 2 octombrie 2013, și anume după acordul intervenit la nivelul negociatorilor cu privire la proiectele de instrumente de aderare, respectiv 5 aprilie 2013, nu este mai puțin adevărat că, având în vedere că CEDO ar face parte integrantă din dreptul Uniunii, mecanismul instituit prin protocolul amintit ar putea, în special atunci când sunt în discuție drepturi garantate de cartă care corespund celor recunoscute de CEDO, să aducă atingere autonomiei și eficacității procedurii de trimitere preliminară prevăzute la articolul 267 TFUE.

198. În special, nu este exclus ca o cerere de aviz consultativ introdusă în temeiul Protocolului nr. 16 de o instanță a unui stat membru care a aderat la protocolul menționat să poată declanșa procedura implicării prealabile a Curții, creând astfel un risc de eludare a procedurii de trimitere preliminară prevăzute la articolul 267 TFUE, care, după cum s‑a amintit la punctul 176 din prezentul aviz, constituie cheia de boltă a sistemului jurisdicțional instituit de tratate.

199. Or, prin faptul că nu prevede nimic cu privire la corelarea dintre mecanismul instituit prin Protocolul nr. 16 și procedura de trimitere preliminară prevăzută la articolul 267 TFUE, acordul preconizat este susceptibil să aducă atingere autonomiei și eficacității procedurii menționate.

200. Având în vedere ceea ce precedă, este necesar să se constate că aderarea Uniunii la CEDO, astfel cum este prevăzută în proiectul de acord, este susceptibilă să aducă atingere caracteristicilor specifice ale dreptului Uniunii și autonomiei acestuia.

b)     Cu privire la articolul 344 TFUE

201. Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, un acord internațional nu poate să aducă atingere ordinii competențelor stabilită prin tratate și, prin urmare, autonomiei sistemului juridic al Uniunii, a cărei respectare o asigură Curtea. Acest principiu este înscris în special în cuprinsul articolului 344 TFUE, potrivit căruia statele membre se angajează să nu supună un diferend cu privire la interpretarea sau aplicarea tratatelor unui alt mod de soluționare decât cele prevăzute de acestea (a se vedea în acest sens Avizul 1/91, EU:C:1991:490, punctul 35, și Avizul 1/00, EU:C:2002:231, punctele 11 și 12, Hotărârea Comisia/Irlanda, C‑459/03, EU:C:2006:345, punctele 123 și 136, precum și Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, EU:C:2008:461, punctul 282).

202. Pe de altă parte, obligația statelor membre de a recurge la proceduri referitoare la soluționarea diferendelor instituite de dreptul Uniunii – și în special de a respecta competențele Curții, care constituie o caracteristică fundamentală a sistemului Uniunii – trebuie să fie înțeleasă ca o manifestare specifică a îndatoririi lor mai generale de loialitate care decurge din cuprinsul articolului 4 alineatul (3) TUE (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Irlanda, EU:C:2006:345, punctul 169), având în vedere că, în temeiul acestei dispoziții, obligația menționată își găsește de asemenea aplicarea în relațiile reciproce dintre statele membre și Uniune.

203. Tocmai în lumina acestor considerații, articolul 3 din Protocolul nr. 8 UE prevede expres că acordul de aderare nu trebuie să aducă atingere articolului 344 TFUE.

204. Cu toate acestea, astfel cum s‑a precizat la punctul 180 din prezentul aviz, ca urmare a aderării, CEDO ar face parte integrantă din dreptul Uniunii. În consecință, atunci când acesta este în discuție, Curtea are competența exclusivă de a soluționa orice litigiu dintre statele membre, precum și dintre acestea și Uniune cu privire la respectarea acestei convenții.

205. Or, spre deosebire de convenția internațională în discuție în cauza în care a fost pronunțată Hotărârea Comisia/Irlanda (EU:C:2006:345, punctele 124 și 125), care prevedea expres că regimul de soluționare a diferendelor instituit de dreptul Uniunii prevalează, în principiu, asupra celui stabilit prin acea convenție, procedura de soluționare a diferendelor prevăzută la articolul 33 din CEDO este susceptibilă să se aplice oricărei părți contractante și deci inclusiv litigiilor dintre statele membre sau dintre acestea și Uniune, în condițiile în care este în discuție dreptul Uniunii.

206. În această privință, contrar celor susținute în anumite observații care au fost prezentate Curții în cadrul procedurii de față, faptul că articolul 5 din proiectul de acord prevede că procedurile desfășurate în fața Curții nu trebuie să fie considerate moduri de soluționare a diferendelor la care părțile contractante au renunțat în sensul articolului 55 din CEDO nu poate fi suficient pentru prezervarea competenței exclusive a Curții.

207. Astfel, articolul 5 din proiectul de acord se limitează să reducă conținutul obligației prevăzute la articolul 55 menționat, dar lasă să subziste posibilitatea Uniunii sau a statelor membre de a sesiza Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în temeiul articolului 33 din CEDO, printr‑o cerere având ca obiect o pretinsă încălcare a acesteia săvârșită de un stat membru sau, respectiv, de Uniune în legătură cu dreptul Uniunii.

208. Însăși existența unei asemenea posibilități aduce atingere cerinței enunțate la articolul 344 TFUE.

209. Această afirmație este cu atât mai valabilă cu cât, dacă Uniunea sau statele membre ar trebui într‑adevăr să deducă judecății Curții Europene a Drepturilor Omului un litigiu dintre ele, aceasta ar fi sesizată, în temeiul articolului 33 din CEDO, cu un asemenea litigiu.

210. Or, spre deosebire de dispozițiile tratatelor care reglementează diferitele proceduri jurisdicționale interne ale Uniunii, care urmăresc obiective care le sunt proprii, articolul 344 TFUE vizează tocmai să prezerve caracterul exclusiv al modalităților de soluționare a acestor litigii în interiorul Uniunii și în special al competenței jurisdicționale a Curții în această privință și se opune astfel oricărui control extern anterior sau ulterior.

211. De altfel, însuși articolul 1 litera (b) din Protocolul nr. 8 UE se referă numai la mecanismele necesare pentru a garanta că acțiunile formulate în fața Curții Europene a Drepturilor Omului de statele nemembre sunt îndreptate în mod corect împotriva statelor membre și/sau, după caz, împotriva Uniunii.

212. În consecință, faptul că statele membre sau Uniunea au posibilitatea să introducă o cerere la Curtea Europeană a Drepturilor Omului este susceptibil în sine să aducă atingere finalității articolului 344 TFUE și este, pe de altă parte, contrar naturii înseși a dreptului Uniunii, care impune, astfel cum s‑a amintit la punctul 193 din prezentul aviz, ca relațiile dintre statele membre să fie reglementate de acest drept, cu excluderea, dacă acesta o impune, a oricărui alt drept.

213. În aceste împrejurări, numai o excludere expresă a competenței Curții Europene a Drepturilor Omului care decurge din articolul 33 din CEDO în privința litigiilor dintre statele membre sau dintre acestea și Uniune referitoare la aplicarea CEDO în domeniul de aplicare material al dreptului Uniunii ar fi compatibilă cu articolul 344 TFUE.

214. Având în vedere ceea ce precedă, trebuie să se constate că acordul preconizat este susceptibil să aducă atingere articolului 344 TFUE.

c)     Cu privire la mecanismul copârâtului

215. Mecanismul copârâtului a fost introdus, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 39 din proiectul de raport explicativ, pentru a „evita orice lacună în sistemul [CEDO] referitoare la participare, la răspundere și la opozabilitate”, lacună care, ținând seama de caracteristicile specifice Uniunii, ar putea rezulta din aderarea acesteia la convenția menționată.

216. În plus, acest mecanism are de asemenea drept finalitate să asigure că, potrivit cerințelor prevăzute la articolul 1 litera (b) din Protocolul nr. 8 UE, acțiunile formulate de statele nemembre și acțiunile individuale sunt îndreptate în mod corect împotriva statelor membre și/sau, după caz, împotriva Uniunii.

217. Însă aceste obiective trebuie să fie urmărite astfel încât să fie compatibile cu cerința de a asigura conservarea caracteristicilor specifice ale dreptului Uniunii, după cum impune articolul 1 din protocolul menționat.

218. Or, în primul rând, articolul 3 alineatul (5) din proiectul de acord prevede că o parte contractantă devine copârâtă fie prin acceptarea unei invitații din partea Curții Europene a Drepturilor Omului, fie printr‑o decizie a acesteia ca urmare a cererii părții contractante înseși.

219. Astfel cum se precizează expres la punctul 53 din proiectul de raport explicativ, atunci când Curtea Europeană a Drepturilor Omului invită o parte contractantă să devină copârâtă, această invitație nu are forță obligatorie.

220. O asemenea lipsă a caracterului obligatoriu reflectă nu numai, după cum indică punctul 53 amintit, faptul că cererea inițială nu este introdusă împotriva potențialului copârât și că nicio parte contractantă nu ar putea fi obligată să devină parte în procedură într‑o cauză care nu a fost îndreptată împotriva sa în cererea de sesizare a instanței, ci deopotrivă – și mai ales – faptul că Uniunea și statele membre trebuie să rămână libere să aprecieze dacă sunt îndeplinite condițiile materiale prevăzute pentru punerea în aplicare a mecanismului copârâtului.

221. Astfel, având în vedere că aceste condiții țin, în esență, de normele dreptului Uniunii referitoare la repartizarea competențelor între aceasta și statele membre, precum și la criteriile de imputabilitate a unui act sau a unei omisiuni putând constitui o încălcare a CEDO, decizia cu privire la aspectul dacă aceste condiții sunt îndeplinite într‑o cauză determinată presupune în mod necesar o apreciere a dreptului Uniunii.

222. Deși proiectul de acord ține seama în mod adecvat de aceste considerații în ceea ce privește modalitățile în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului poate invita o parte contractantă să se constituie copârâtă, situația nu este aceeași în cazul unei cereri formulate de o parte contractantă în acest scop.

223. Astfel, după cum prevede articolul 3 alineatul (5) din proiectul de acord, atunci când Uniunea sau statele membre solicită să intervină în calitate de copârâte într‑o cauză în fața Curții Europene a Drepturilor Omului, ele trebuie să prezinte argumentele care permit să se determine că cerințele privind participarea lor la procedură sunt îndeplinite, iar Curtea Europeană a Drepturilor Omului se pronunță asupra acestei cereri în raport cu plauzibilitatea respectivelor argumente.

224. Desigur, prin intermediul unui asemenea control, Curtea Europeană a Drepturilor Omului verifică, în lumina argumentelor menționate, dacă este plauzibil ca cerințele enunțate la alineatele (2) și (3) ale articolului 3 să fie îndeplinite, iar acest control nu vizează temeinicia acestor argumente. Totuși, nu este mai puțin adevărat că, în urma acestui control, Curtea Europeană a Drepturilor Omului ar fi pusă în situația de a aprecia normele dreptului Uniunii care reglementează repartizarea competențelor între aceasta și statele sale membre, precum și criteriile de imputare a actelor sau a omisiunilor acestora, în vederea adoptării în această privință a unei decizii definitive care s‑ar impune atât statelor membre, cât și Uniunii.

225. Un astfel de control ar fi susceptibil să interfereze cu repartizarea competențelor între Uniune și statele sale membre.

226. În al doilea rând, articolul 3 alineatul (7) din proiectul de acord prevede că, dacă se constată încălcarea în legătură cu care o parte contractantă este copârâtă într‑o procedură, pârâtul și copârâtul răspund în solidar pentru această încălcare.

227. Or, dispoziția menționată nu exclude posibilitatea de a se reține răspunderea unui stat membru, în solidar cu Uniunea, pentru încălcarea unei dispoziții a CEDO cu privire la care acest stat membru ar fi formulat o rezervă conform articolului 57 din această convenție.

228. O asemenea consecință a articolului 3 alineatul (7) menționat este contrară articolului 2 din Protocolul nr. 8 UE, potrivit căruia acordul de aderare trebuie să garanteze că niciuna dintre dispozițiile sale nu aduce atingere situației speciale a statelor membre în ceea ce privește CEDO și în special rezervele la aceasta.

229. În al treilea rând, articolul 3 alineatul (7) din proiectul de acord prevede, in fine, o excepție de la regula generală potrivit căreia pârâtul și copârâtul răspund în solidar pentru o încălcare constatată. Astfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, pe baza argumentelor prezentate de pârât și de copârât și după ascultarea poziției reclamantului, poate decide să rețină răspunderea numai a unuia dintre aceștia pentru această încălcare.

230. Or, o decizie referitoare la repartizarea între Uniune și statele sale membre a răspunderii pentru un act sau o omisiune care a constituit o încălcare a CEDO constatată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului se bazează de asemenea pe o apreciere a normelor dreptului Uniunii care reglementează repartizarea competențelor între aceasta și statele sale membre, precum și imputabilitatea acestui act sau a acestei omisiuni.

231. În consecință, faptul de a permite Curții Europene a Drepturilor Omului să adopte o astfel de decizie ar risca de asemenea să aducă atingere repartizării competențelor între Uniune și statele sale membre.

232. Această concluzie nu este infirmată de împrejurarea că Curtea Europeană a Drepturilor Omului ar trebui să se pronunțe numai în temeiul argumentelor prezentate de pârât și de copârât.

233. Astfel, contrar susținerilor unora dintre statele membre care au participat la prezenta procedură și ale Comisiei, nu reiese în mod clar din lectura articolului 3 alineatul (7) din proiectul de acord și din cuprinsul punctului 62 din proiectul de raport explicativ că argumentele copârâtului și ale pârâtului trebuie prezentate împreună.

234. În orice caz, chiar presupunând că cererea de repartizare a răspunderii este întemeiată pe un acord între copârât și pârât, această circumstanță nu ar fi suficientă în sine pentru a exclude orice atingere adusă autonomiei dreptului Uniunii. Astfel, problema repartizării răspunderii trebuie să fie rezolvată numai în temeiul normelor relevante ale dreptului Uniunii, sub controlul eventual al Curții, căreia îi revine competența exclusivă de a se asigura că acordul dintre copârât și pârât respectă normele menționate. A permite Curții Europene a Drepturilor Omului să valideze un eventual acord între Uniune și statele sale membre cu privire la împărțirea răspunderii ar echivala cu a‑i permite să se substituie Curții pentru a soluționa o problemă care ține de competența exclusivă a acesteia.

235. Având în vedere cele ce precedă, este necesar să se constate că modalitățile de funcționare a mecanismului copârâtului prevăzute de acordul preconizat nu garantează conservarea caracteristicilor specifice ale Uniunii și ale dreptului său.

d)     Cu privire la procedura implicării prealabile a Curții

236. Necesitatea procedurii implicării prealabile a Curții este, desigur, legată, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 65 din proiectul de raport explicativ, de respectarea caracterului subsidiar care caracterizează mecanismul de control instituit de CEDO, amintit la punctul 19 din prezentul aviz. Cu toate acestea, trebuie de asemenea să se arate că această procedură se impune și în scopul asigurării bunei funcționări a sistemului jurisdicțional al Uniunii.

237. În acest context, necesitatea implicării prealabile a Curții într‑o cauză cu care este sesizată Curtea Europeană a Drepturilor Omului și în care este în discuție dreptul Uniunii răspunde cerinței de conservare a competențelor Uniunii și a atribuțiilor instituțiilor sale, în special ale Curții, așa cum impune articolul 2 din Protocolul nr. 8 UE.

238. Astfel, în acest scop, este necesar, în primul rând, ca aspectul dacă Curtea s‑a pronunțat deja cu privire la aceeași problemă de drept ca aceea care face obiectul procedurii în fața Curții Europene a Drepturilor Omului să nu fie soluționat decât de instituția competentă a Uniunii, a cărei decizie ar trebui să fie obligatorie pentru Curtea Europeană a Drepturilor Omului.

239. În acest sens, a permite Curții Europene a Drepturilor Omului să statueze cu privire la o asemenea problemă ar echivala cu a‑i conferi competența de a interpreta jurisprudența Curții.

240. Or, nici articolul 3 alineatul (6) din proiectul de acord, nici punctele 65 și 66 din proiectul de raport explicativ nu cuprind elementele care să permită să se concluzioneze că o asemenea posibilitate este exclusă.

241. În consecință, procedura implicării prealabile ar trebui să fie concepută astfel încât, în orice cauză aflată pe rolul Curții Europene a Drepturilor Omului, să fie adresată Uniunii o informare completă și sistematică pentru ca instituția competentă a acesteia din urmă să fie în măsură să aprecieze dacă Curtea s‑a pronunțat deja cu privire la problema care face obiectul unei asemenea cauze și, dacă situația nu este aceasta, să obțină punerea în aplicare a acestei proceduri.

242. În al doilea rând, trebuie arătat că procedura descrisă la articolul 3 alineatul (6) din proiectul de acord urmărește să permită Curții să examineze compatibilitatea dispoziției respective a dreptului Uniunii cu drepturile în discuție garantate de CEDO sau de protocoalele la care Uniunea ar fi aderat. Punctul 66 din proiectul de raport explicativ precizează că termenii „a examina compatibilitatea dispoziției” înseamnă, în esență, a statua cu privire la validitatea unei dispoziții a dreptului derivat sau cu privire la interpretarea unei dispoziții a dreptului primar.

243. În consecință, acordul preconizat exclude posibilitatea de a sesiza Curtea în scopul ca aceasta să se pronunțe cu privire la o problemă de interpretare a dreptului derivat prin intermediul procedurii implicării prealabile.

244. Totuși, trebuie să se constate că, așa cum interpretarea prealabilă a dreptului primar este necesară pentru a permite Curții să se pronunțe cu privire la conformitatea acestui drept cu angajamentele Uniunii care decurg din aderarea sa la CEDO, dreptul derivat ar trebui să poată face, în același scop, obiectul unei asemenea interpretări.

245. Astfel, interpretarea unei dispoziții a dreptului Uniunii, inclusiv a dreptului derivat, necesită, în principiu, o decizie a Curții atunci când această dispoziție se pretează la mai multe interpretări plauzibile.

246. Or, în cazul în care Curții nu i‑ar fi permis să furnizeze interpretarea definitivă a dreptului derivat, iar Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în examinarea conformității acestui drept cu CEDO, ar trebui să furnizeze ea însăși o interpretare dată dintre cele care sunt plauzibile, principiul competenței exclusive a Curții în interpretarea definitivă a dreptului Uniunii ar fi cu certitudine încălcat.

247. În consecință, limitarea întinderii procedurii implicării prealabile, în ceea ce privește dreptul derivat, numai la problemele de validitate aduce atingere competențelor Uniunii și atribuțiilor Curții întrucât nu îi permite acesteia să furnizeze interpretarea definitivă a dreptului derivat în raport cu drepturile garantate de CEDO.

248. Având în vedere cele ce precedă, este necesar să se constate că modalitățile de funcționare a procedurii implicării prealabile a Curții prevăzute de acordul preconizat nu permit conservarea caracteristicilor specifice ale Uniunii și ale dreptului acesteia.

e)     Cu privire la caracteristicile specifice ale dreptului Uniunii referitoare la controlul jurisdicțional în materie de PESC

249. Rezultă din articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf TUE că, în ceea ce privește dispozițiile tratatelor care reglementează PESC, Curtea are numai competența de a controla respectarea articolului 40 TUE, precum și legalitatea anumitor decizii menționate la articolul 275 al doilea paragraf TFUE.

250. Potrivit acestei din urmă dispoziții, Curtea este competentă între altele să se pronunțe în ceea ce privește acțiunile formulate în condițiile prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE, privind controlul legalității deciziilor care prevăd măsuri restrictive împotriva persoanelor fizice sau juridice adoptate de Consiliu în temeiul titlului V capitolul 2 din Tratatul UE.

251. În pofida interpretării sistematice a acestor dispoziții, efectuată de Comisie în cererea de aviz și contestată de unele dintre statele membre care au prezentat observații Curții, care vizează în esență să definească întinderea controlului jurisdicțional al Curții în materie ca fiind suficient de larg pentru a cuprinde toate situațiile care pot face obiectul unei cereri în fața Curții Europene a Drepturilor Omului, este necesar să se arate că Curtea nu a avut încă ocazia să precizeze întinderea limitărilor competenței sale care rezultă, în materie de PESC, din dispozițiile menționate.

252. Cu toate acestea, pentru a lua poziție cu privire la prezenta cerere de aviz, este suficient să se constate că, în stadiul actual al dreptului Uniunii, anumite acte adoptate în cadrul PESC nu intră sub incidența controlului jurisdicțional al Curții.

253. O asemenea situație este inerentă modului de configurare a competențelor Curții prevăzut de tratate și, ca atare, nu se poate justifica decât în lumina dreptului Uniunii.

254. Însă, ca urmare a aderării, astfel cum este prevăzută de acordul preconizat, Curtea Europeană a Drepturilor Omului ar fi abilitată să se pronunțe cu privire la conformitatea cu CEDO a anumitor acte, acțiuni sau omisiuni intervenite în cadrul PESC și în special a celor în privința cărora Curtea nu este competentă să își exercite controlul de legalitate în raport cu drepturile fundamentale.

255. O asemenea situație ar echivala cu încredințarea controlului jurisdicțional al respectivelor acte, acțiuni sau omisiuni ale Uniunii, chiar dacă ar fi vorba despre un control limitat numai la respectarea drepturilor garantate de CEDO, exclusiv unui organ extern Uniunii.

256. Or, Curtea a avut deja ocazia să constate că competența de a efectua un control jurisdicțional al actelor, acțiunilor sau omisiunilor Uniunii, inclusiv în raport cu drepturile fundamentale, nu poate fi conferită exclusiv unei instanțe internaționale care se situează în afara cadrului instituțional și jurisdicțional al Uniunii (a se vedea în acest sens Avizul 1/09, EU:C:2011:123, punctele 78, 80 și 89).

257. Prin urmare, cu toate că aceasta este o consecință a modului actual de configurare a competențelor Curții, nu este mai puțin adevărat că acordul preconizat nu ține seama de caracteristicile specifice ale dreptului Uniunii în ceea ce privește controlul jurisdicțional al actelor, acțiunilor sau omisiunilor în materie de PESC.

258. În lumina ansamblului considerațiilor care precedă, trebuie să se constate că acordul preconizat, întrucât:

–      este susceptibil să aducă atingere caracteristicilor specifice și autonomiei dreptului Uniunii deoarece nu asigură coordonarea între articolul 53 din CEDO și articolul 53 din cartă, nu previne riscul de a aduce atingere principiului încrederii reciproce între statele membre în dreptul Uniunii și nu prevede nicio corelare între mecanismul instituit prin Protocolul nr. 16 și procedura de trimitere preliminară prevăzută la articolul 267 TFUE;

–      este susceptibil să aducă atingere articolului 344 TFUE deoarece nu exclude posibilitatea ca litigiile dintre statele membre sau dintre acestea și Uniune referitoare la aplicarea CEDO în domeniul de aplicare material al dreptului Uniunii să fie deduse judecății Curții Europene a Drepturilor Omului;

–      nu prevede modalități de funcționare a mecanismului copârâtului și a procedurii implicării prealabile a Curții care să permită conservarea caracteristicilor specifice ale Uniunii și ale dreptului său și

–      nu ține seama de caracteristicile specifice ale dreptului Uniunii în ceea ce privește controlul jurisdicțional al actelor, acțiunilor sau omisiunilor în materie de PESC deoarece încredințează controlul jurisdicțional al unora dintre aceste acte, acțiuni sau omisiuni exclusiv unui organ extern Uniunii,

nu este compatibil cu articolul 6 alineatul (2) TUE și nici cu Protocolul nr. 8 UE.

În consecință, Curtea (Plenul) emite următorul aviz:

Acordul preconizat privind aderarea Uniunii Europene la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale nu este compatibil cu articolul 6 alineatul (2) TUE și nici cu Protocolul nr. 8 cu privire la articolul 6 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană referitor la aderarea Uniunii la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Sursa: C.J.U.E.; Jud.D.M.Bulancea

%d blogeri au apreciat: